實行能源消費強度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是黨中央、國務院加強生態文明建設、推動高質量發展的重要制度性安排，是推動實現碳達峰、碳中和目標的重要抓手。近日，經國務院同意，國家發展改革委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號，以下簡稱《方案》），明確了新時期做好能耗雙控工作的總體要求、主要目標、工作任務和保障措施，及時回應社會關切，將對碳達峰、碳中和目標實現發揮重要支撐作用。
一、做好能耗雙控工作對實現碳達峰碳中和具有重要意義
能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大頭。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。
持續提高能源利用效率有利于降低經濟社會發展對能源和碳排放增長的依賴。能源是經濟社會發展的重要物質支撐，要實現碳達峰，必須實現經濟社會發展與碳排放增長逐步“脫鉤”，提高能效正是實現“脫鉤”的重要舉措，國際能源署也將節能和提高能效視為全球能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。我國自“十一五”開始將單位GDP能耗降低作為經濟社會發展的重要約束性指標之一，三個五年規劃期以來，在該指標的引領和倒逼下，我國大力推進產業結構調整，淘汰落后工藝設備，實施重點節能工程，推廣節能技術產品，能源利用效率持續提升，碳排放強度不斷降低，單位GDP能耗強度累計下降42%以上，單位GDP碳排放強度累計下降48%以上，以能源消費年均4.3%的增速支撐了國民經濟年均8.3%的增長，能源消費彈性系數從“十五”時期的1.25下降到“十三五”時期的0.49，經濟社會發展對能源和碳排放增長的依賴大幅降低，發展質量顯著提升。
合理控制能源消費總量有利于推動碳達峰碳中和目標實現。上世紀90年代以來，全球對氣候變化問題的認識不斷深化，國際社會逐步意識到，必須通過節能大幅降低能源消費總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發達國家在碳排放達峰前，人均能源消費量都經歷了先增長再飽和再下降的過程。2000-2019年，美國、德國、英國、日本等國人均能源消費量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標準煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標準煤，從而推動能源消費總量下降，為實現碳總量減排提供了重要基礎。目前，已達峰的發達國家仍將節能和降低能源消費總量作為實現碳中和的關鍵措施，早在1973年就實現碳達峰的德國，提出了2050年能源消費量比2008年降低50%的雄心目標。為此，我國要如期實現碳達峰、碳中和目標，也必須在保障經濟社會發展和人民生活改善用能需求的前提下，持續提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現碳達峰，并為實現碳中和愿景打下堅實基礎。
二、完善能耗雙控制度是推動碳達峰碳中和工作的重要舉措
“十四五”是實現碳達峰的關鍵期和窗口期，能耗雙控是實現碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關鍵階段印發《方案》，進一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時。
能耗雙控是實現碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門。《方案》提出推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產業結構、能源結構調整，有效發揮了能耗雙控倒逼的制度優勢，推動能源結構快速調整和高比例、大規模的可再生能源替代。未來我國能源結構優化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足。《方案》提出研究對化石能源消費進行控制的考核指標，并將各省份能源要素高質量配置、深度挖潛節能潛力等作為重要考核內容。《方案》提出推動地方實行用能預算管理，推動能源要素向單位能耗產出效率高的產業和項目傾斜，引導產業布局優化，這樣既可以改變粗放增長慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產擱淺，降低不必要的投資損失。
能耗雙控是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發展中國家，2030年之前經濟社會還將持續較快發展，能源需求保持剛性增長，在較快的經濟增速下實現碳達峰任務十分艱巨。與此同時，我國產業結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約。《方案》提出嚴格控制能耗強度，倒逼轉方式、調結構，堅持和強化節約優先、效率優先方針的同時，進一步體現了推動各地區更加注重提高發展的質量和效益的導向。《方案》提出堅決管控高耗能、高排放項目，加強窗口指導、實施清單管理，對不符合要求的“兩高”項目，各地區要嚴把節能審查、環評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。既抓住了當前碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，也進一步彰顯了黨中央、國務院堅決遏制“兩高”項目盲目發展的堅定決心。《方案》提出對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區能源消費總量考核。在當前可再生能源尚不能大規模替代化石能源的情況下，既堅持了必要的能源消費總量控制，又對加大可再生能源消費形成了有效激勵。
三、強化能耗雙控制度的導向性和執行力，提升碳達峰碳中和工作效能
能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進高質量發展。《方案》提出的能耗雙控目標和各項舉措將有效提升碳達峰、碳中和治理能力。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的導向性。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，必須強化戰略謀劃和系統性思維。《方案》圍繞統籌處理發展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關系提出了相關要求。在發展和減排方面，要求各地區各部門統籌處理好經濟社會發展與能耗雙控工作的關系，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，有力保障能源安全，加快經濟社會發展全面綠色低碳轉型。在整體和局部方面，堅持全國一盤棋，結合地方實際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務；增加能耗總量管理彈性，對國家重大項目、可再生能源發展等實行能耗統籌，保障經濟社會發展合理用能。在激勵和約束方面，對能源利用效率提升、能源結構優化成效顯著的地區加強激勵，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標；未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，對高耗能項目實行緩批限批。同時，嚴格目標任務考核，形成有效的激勵約束機制。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的執行力。如期實現碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施。《方案》提出了一系列深化能耗雙控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統計核算和協調推進等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發布能耗雙控目標完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節能監察、能源計量和統計等支撐，健全節能標準體系和節能法規標準落實情況的監督檢查。四是在隊伍建設方面，加大對各級地方政府和用能單位節能管理人員的培訓力度，充實基層能源統計人員力量。
在新形勢下，能耗雙控制度將會發揮更加積極的作用，進一步促進各地區各部門深入推進節能降耗工作，助力實現碳達峰、碳中和目標，加快推動生態文明建設和高質量發展。（作者：孫穎、谷立靜 國家發展改革委能源研究所）
