《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）頒布以來，鐵路投融資改革取得積極成效。當前，在我國構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，鐵路發展面臨形勢新要求，必須繼續貫徹落實國發〔2013〕33號文精神，進一步深化鐵路投融資改革，推動鐵路高質量發展。鐵路規劃建設是深化鐵路投融資改革的重點，國務院辦公廳近日轉發了國家發展改革委等4部門聯合起草的《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》（以下簡稱《意見》），意義重大，非常必要。為進一步深化投融資改革，推動鐵路高質量發展，要準確把握好《意見》的以下要點：
一、處理好中央和地方關系，充分激發市場主體活力
“十三五”以來，鐵路建設重心逐步由全國性的干線鐵路向區域性的干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及一些支線、鐵路專用線轉移，鐵路建設的事權也更多地轉向地方政府，過去高度集中統一管理的體制不適應鐵路發展需求。“十四五”時期，鐵路進入轉段發展階段，發展重心從解決總量短缺向優化路網結構轉變，需要更加科學、精細地編制鐵路規劃，明確相關主體對鐵路規劃實施的職責劃分，這也是保障鐵路規劃順利完成的關鍵。《意見》著眼于建立分層分類、功能互補的規劃體系，處理好政府與市場、中央與地方的關系，落實地方政府的事權和責任，發揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于推進鐵路投融資市場化改革，激發社會資本投資活力。第一，鐵路規劃布局更加注重結構的優化和綜合交通運輸體系的建立，要與其他運輸方式規劃、國土空間規劃等相關規劃統籌銜接；第二，鐵路由通道建設為主向以“補短板”的干支配套轉移，城際、市域（郊）鐵路、專用線和短途集疏運將成為建設重點之一，通過“分層”改變過去高度集中統一的規劃管理體制，依據線路功能定位和服務范圍，建立鐵路分層規劃體系；第三，明確劃分中央政府與地方政府鐵路項目投資事權，國家級鐵路網規劃中的干線項目，由中央和地方共同出資；區域性鐵路發展規劃中的項目主要由地方政府和企業負責；第四，要實現資源共享，統籌推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通的“四網”融合。
二、處理好政府和市場關系，構建多元投融資格局
吸引社會資本投資鐵路，實現投資主體多元化，不僅能緩解鐵路建設資本金短缺狀況，而且有利于培育多元運營主體和構建有效競爭運營市場結構。國發〔2013〕33號文頒布實施以來，鐵路投資多元化取得明顯進展，合資鐵路占到鐵路網營業里程的將近半壁江山，路外資本投資占比也不斷增加，但主要以地方政府為主，企業投資較少。《意見》充分體現了鐵路要堅持市場化改革方向，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，吸引各類社會資本投資鐵路，構建鐵路多元投融資格局。第一，在《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發改基礎〔2015〕1610號）明確鐵路投資和運營市場向社會資本全部放開基礎上，進一步明確向社會資本全面開放鐵路建設運營市場，為社會資本投資鐵路掃除政策障礙；第二，通過“分類”明確政府和市場的關系，對于預期效益較好的項目等能由社會資本投資建設的項目，優先利用社會資本建設；第三；進一步拓寬社會資本投資鐵路的渠道，除獨資和合資建路外，通過創新鐵路投融資方式，推進鐵路股份制改造和優質資產上市等吸引社會資本投資鐵路；第四；有效發揮政府作用，加大對中西部鐵路和邊疆等區域鐵路的支持力度。
三、完善市場運行規則，營造良好的營商環境
目前鐵路行業準入基本放開，不存在法律和政策障礙，阻礙社會資本進入鐵路的壁壘主要在接軌、調度、清算、運營管理等市場化運行規則方面。要通過制度創新實現對不同運輸主體公平無歧視開放路網、落實運輸企業自主經營權、公平配置公共運輸資源和實行公開透明的清算價格，提振社會資本投資鐵路的市場信心，建立市場理性預期，并保障其合法權益。《意見》提出從以下幾方面完善市場運行規則，營造良好的投資環境。第一，尊重企業的市場主體地位，落實企業的運管模式選擇權，明確城際鐵路、市（域）郊鐵路等有關地方和企業出資為主的鐵路，由企業自主選擇建設、管理、運營方式；第二，保證路網對不同運輸主體的公平無歧視開放，明確要求國鐵集團要為項目業主辦理與國家鐵路的接軌手續提供便利條件；第三，制定公開透明、公平合理的路網使用、車站服務、委托運輸等費用清算辦法，保證企業以合理的價格獲取服務或通過提供服務獲取合理收益；第四，制定資源配置規則，保障公平配置路網資源。（作者：于娟 國家發展改革委經濟體制與管理研究所）
