國務院辦公廳于今年7月20日頒布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號，以下簡稱“《舊改指導意見》”），闡述了城鎮老舊小區改造工作基本組織實施機制，要求到2022年基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制。7月21日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，住建部和國家發改委、財政部有關負責人介紹《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》有關情況。7月22日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加強新型城鎮化建設，要求著眼滿足群眾改善生活品質需求，加快推進老舊小區改造，提高城市發展質量。
此前，克強總理于2019年6月19日主持召開國務院常務會議，部署推進城鎮老舊小區改造，指出加快改造城鎮老舊小區，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發展工程；同年12月12日中央經濟工作會議指出，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造是2020年的重點工作。2020年4月14日，國務院常務會議指出，今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。5月22日克強總理作政府工作報告再次指出，實施“兩新一重”項目，今年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務。2020年5月20日，北京市住建委、發改委等聯合發布《2020年老舊小區綜合整治工作方案》、《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》（京建發〔2020〕100號）等文件，構建了北京市老舊小區綜合整治工作組織實施框架。
筆者系統研究了上述會議精神和文件內容，結合2000年以來的各地舊城改造實踐和筆者近期接觸的幾單城市更新項目有關法律服務經驗，在《舊改指導意見》基礎上，對城市更新項目運作有關項目范圍、參與主體及投融資、建設、運營等運作模式核心內容，作簡要梳理如下：
一、關于項目范圍
老舊小區改造是城市更新類項目的主要內容，也是緊系民生、不可或缺的內容。《舊改指導意見》在過去改造項目包裝經驗上，更注重強調老舊小區改造的綜合性、體系化和治理與服務效用，將改造內容按層次歸納為基礎類、完善類、提升類。
基礎類包括滿足居民安全需要和基本生活需求的水、電、路、氣、熱、網、生活垃圾、消防安防等市政市政配套基礎設施。完善類包括滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的節能改造、違法建設拆除、環境治理、綠化提升、停車、充電、文體設施等。提升類包括豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的個性化設施，如文體衛生服務場館、養老托育家政、菜市場超市、郵政快遞、社會區綜合服務等。
具體到各地實踐中，由各地因地制宜確定改造內容清單、標準和支持政策。需要特別說明的是，單就城鎮老舊小區改造項目內容而言，其屬性應為公益屬性。經國務院同意，2019年起將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，中央給予資金補助。由此，在包裝單體的老舊小區改造或以公益性項目爭取財政資金補助時，應當排除商業性項目。
當然，就公益性項目而言，也并非如字面理解，僅限于純粹不收費項目，不含任何經營性收益。如財政部新頒布的《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）規定，“堅持專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規模與項目收益相平衡。”如果僅按非經營性理解公益性，那么“一定收益的公益性項目”這一命題就自相矛盾而不能成立。對此問題，財政部2010年頒布的《地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法》（財會〔2010〕22號）有較為明確的界定，該辦法第2條規定“本辦法所指的公益性項目，是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的的投資項目，如市政建設、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。”由此，公益性項目的核心點在于“為社會公共利益服務、不以盈利為目的”，與之相對的是商業性項目，而非經營性項目。公益性項目，在保證公益性目的的情況下，允許存在一定的經營性收益。
由此再來理解舊改造指導意見框定的老舊小區改造項目范圍，就能夠接受為什么可以把一些有經營性收益但微利薄利的便民設施、文體場館等項目裝入老舊小區改造項目中。
進而言之，城市更新項目在范圍上可以以老舊小區改造等公益性項目為主體，搭配經營性資源、配套商業性項目；在區域上也不限于老舊小區，還可以把鄰近周邊待開發或提升的區域、基礎設施、公共服務設施連片實施。由此激發社會資本的投資積極性以及發揮社會資本在融資、運營方面的優勢，體現財政資金杠桿效應，盤活存量資產。在城市更新項目上，既有政府投資或補貼，也有社會資本投資，在項目包裝上需要作好配置，平衡項目爭取財政、土地、政策性金融等支持的訴求和吸引社會資本的訴求，充分利用好相關利好法規政策空間。如江蘇省南京市浦口區橋林老城片區綜合開發（新型城鎮化試點）PPP項目中，不僅包括對明因寺片區和姚莊片區等居住功能片區內原有建筑整治改造、市政基礎設施和學校等公共服務設施改造與建設、景觀提升改造，還包括對水街片區等旅游、商業功能片區的改造與建設。
二、關于項目立項與審批
（一）項目立項環節注重財政承受能力論證并聽取相關方意見
項目立項是發起項目、編制項目方案并對項目進行可行性論證及確認可行的環節，是項目具有合法性的前提。《舊改指導意見》強調項目立項應當切實評估財政承受能力，科學編制規劃和計劃，不得盲目舉債鋪攤子。
2018年修訂的《預算法》第12條規定“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。”第13條規定“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”財政部《關于切實加強地方預算執行和財政資金安全管理有關事宜的通知》（財庫〔2019〕49號）明確規定：“各地財政部門和預算單位要嚴格執行預算管理和國庫集中支付管理有關規定，除法律法規另有規定外，不得在無預算安排或不符合暫付款項管理規定的情況下支付資金，嚴禁依據不符合法律法規規定的合同或協議支付資金。”
在強預算管控機制下，涉及本級政府財政資金支持的老舊小區改造或城市更新在立項應當進行本級政府財政承受能力論證，確保量力而為。同時，滿足規劃要求，能夠形成有效投資，真正實現預期社會效益，確實具有可行性和必要性，不“亂花錢”。
項目立項至少應當完成可行性論證和財政承受能力論證，通過后方可批復立項。北京市《關于老舊小區綜合整治市區財政補助政策的函》(京財經二〔2019〕204號)有關文件規定，由市財政局指導各區指導各區開展財政承受能力評估工作。具體財政承受能力論證過程、結果及有關程序可以參考借鑒PPP項目財政承受能力論證指引有關規定。
同時，借鑒北京市老舊小區綜合整治工作規范，在項目發起階段，采取基層組織、居民申請、社會參與、政府支持的方式，由街道辦事處、鄉鎮政府上報，區政府審核，經市老舊小區綜合整治聯席會議審議通過后列入改造計劃。老舊小區改造項目應當征求社區基層組織和被改造建筑物產權主體的意見，必要時進行公開征集居民意見或進行方案聽證程序。《舊改指導意見》規定，統籌協調社區居民委員會、業主委員會、產權單位、物業服務企業等共同推進改造；組織引導社區內機關、企事業單位積極參與改造。北京市《2020年老舊小區綜合整治工作方案》規定，各區政府要組織實施主體結合居民訴求開展規劃設計，設計方案應當經責任規劃師審查，并在小區內公示。
（二）項目審批精簡和縱橫聯動
除了項目立項環節外，老舊小區改造項目作民生項目、綜合類項目，干系重大且涉及部門廣。《舊改指導意見》提倡精簡審批原則，即由市縣人民政府組織有關部門進行聯合審查改造方案，認可后由相關部門直接辦理立項、用地、規劃審批。審批環節盡量合并，免去沒有實際意義的審批事項，提倡聯合驗收。為推進行政審批制度改革和政府職能轉變，國務院辦公廳早在2015年就出臺《關于創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見》（國辦發〔2015〕12號）提倡相關有權部門聯席協同全周期監管，尤其是依托政務網絡，在平臺上完成項目申報、在線辦理、監督管理、電子監察，實現有關部門的橫向聯通，以及有關部門到地方各級政府的縱向貫通，部門間信息互通共享，提高審批和監管效率。
三、關于項目實施主體與實施次序
（一）項目實施主體多元化
老舊小區改造項目的綜合性即體現在內容涵蓋子項目眾多、體系化，也體現在要從項目規劃設計、投融資、建設、運營管理、移交全生命周期考量。因此，項目在不同運作模式、不同實施階段的實施主體也有所側重。在項目規劃設計和采購階段，一般為政府、地方城投公司和產權主體、基層組織主導，可以允許和鼓勵設計單位或社會資本此期間參與，提供規劃設計方案供參考。到項目建設、運營等實施階段，如果是政府直接投資，則以政府部門或城投公司等建設單位為實施主體;如果項目采取引入社會資本投資人投資開發模式，如PPP或特許經營，由具體實施主體為投資人或投資人成立的特殊目的項目公司。
對于老舊小區改造項目以及更為復雜的城市更新項目而言，項目可能切塊按不同運作模式實施，實施主體也就更加多元化和復雜。北京市老舊小區整治有關規范文件規定，各區在財政部門指導下明確政府、個人和企業的出資邊界，基礎類以政府投入為主，自選類采用居民付費、社會投資的方式實施。《舊改指導意見》指出，區縣人民政府要明確項目實施主體，健全項目管理機制，推進項目有序實施。同時，積極推動設計師、工程師進社區，輔導居民有效參與改造。由此，對于老舊小區改造或城市更新項目而言，應強調由區縣政府統籌協調各實施主體協作配合，鼓勵具備項目整體全局和全生命周期運作思考的設計人提前介入。
同時，對于引入社會資本投資的舊改項目，北京市《2020年老舊小區綜合整治工作方案》規定，鼓勵具有規劃設計、改造施工、物業管理和后期運營能力的企業作為項目投資和實施主體。為體現擇優原則，建議通過公開遴選方式選定投資和實施主體。
（二）項目實施次序應先治理后改造
老舊小區改造項目內容可以按建設進度分為拆舊、修復已有建筑物設施和新建配套設施三類。在實施次序上，應作整體規劃，依次實施。如北京市作出的老舊小區綜合整治工作規范性文件強調，舊改項目實施應“先治理后改造”，即改造類內容實施前，街道辦事處統籌協調完成拆除違法建設、治理開墻打洞、地下空間違規使用等工作。
在老舊小區改造項目中，改造的是合法建筑物和設施，也只有按規劃許可和施工許可實施方為合法的投資和建設行為，也只有先拆除違法違章建筑才能保證改造和提升環境的社會效果，因此首先應當拆除老舊小區遺留的違法建筑，而不能借改造為名把違法建筑合法化。這就需要在改造實施前，應對改造對象由律師事務所進行法律盡職調查，以確認納入改造范圍的項目的合法合規性。
四、關于項目運作模式
項目運作模式的主要內容是如何安排項目的規劃設計、投融資、建設、運營維護、投資回報、移交等，由誰來負責實施，相應責任分工、風險分配和交易回報機制如何安排。其核心點在于：誰負責投資和如何獲得合理回報。就過去舊改項目或城市更新項目而言，其中的公益性部分主要由政府直投或通過城投公司投資，其中的產業商業部分主要由市場化的社會資本投資和從商業運營收益中獲取回報。特許經營、政府與社會資本合作有關規范出臺以后，對于項目中的基礎設施和公共服務設施推廣通過政府和社會資本合作方式投資，社會資本通過項目特許經營（使用者付費）或政府付費、可行性缺口補助等方式獲得合理回報。
就城鎮老舊小區改造項目而言，在《舊改指導意見》所提出的四種投融資模式上，筆者就有關主要項目運作方式歸納如下：
一是由改造項目獲益的小區居民通過直接出資、專項維修資金、住房公積金或讓渡小區公共收益等方式出資。對于項目運作而言，讓渡小區公共收益模式有較大的運作空間，即小區業主大會或產權人與市場化主體簽約合作，落實改造項目的投資、設計、建設、運維，通過轉讓小區物業服務、便民收費設施、廣告等經營性項目資源給予投資補償。這種運作模式主要解決舊改項目中居民日常生活緊密相關的基礎配套設施，如加裝電梯、消防安防設施、充電設施等。
二是政府補貼模式，即將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，由中央和地方政府給予專項補助。這類運作模式按照“保基本”的原則，重點支持的舊改項目中基礎類改造內容。
三是政府直接投資或通過城投公司投資的模式。政府使用列入財政預算的城建資金直接投資或由城投公司投資，配套融資方式有（政策性）銀行貸款、政府發行專項債、城投公司發行企業債等方式。該模式側重解決基礎類和完善類項目。由于該模式會導致地方債務或隱性債務增加，加重財政負擔，因此在當前地方債管控以及化解地方債風險的政策背景下，采用該模式應當謹慎精準。就政府專項債使用規范而言，根據《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）規定，專項債募集資金應積極支持“兩新一重”、公共衛生設施建設中符合條件的項目；對于債券募集資金未按原申報方案足額使用的，允許省級政府及時按程序調整用途，優先用于“兩新一重”、城鎮老舊小區改造、公共衛生設施建設等領域符合條件的重大項目，不得用于土地儲備項目、商業化產業項目和房地產相關項目。
四是引入社會資本模式，包括政府采購服務、委托經營、授予社會資本特許經營權、政府與社會資本合作以及將基礎設施與商業項目聯合開發等具體方式。該模式得以順利實施的邏輯起點在于：深入挖掘甚至創造項目所蘊含的經營性資源，與舊改項目中的基礎設施與公共服務項目聯合開發，吸引市場化社會資本參與投資、建設、運營維護和管理，充分發揮市場主體設計、融資和專業經營管理優勢，提高公共產品供給質量與效率。舊改項目區位、自然環境、人口構成、產業商業基礎不同，相應的經營性資源稟賦也不同，基礎的如水電網供應、垃圾處理、物業費收入、停車場收入、公共區域經營性用房租賃收入、廣告經營權以及配套公共服務設施運營服務收入等，特別的如文體場館、衛生服務、養老幼托服務、家政服務、快遞物流、餐飲住宿、旅游商業、招商發展與產業服務等等，需要因地制宜的設計和挖掘。在此基礎上，還可以嘗試圍繞某一主題進行區域綜合開發，如成都市于2019年作出《加快完善成都市產業功能區投融資服務體系的若干政策措施》，要求創新產業功能區片區綜合開發模式，大力推動以生態環境為導向的一體化區域經濟發展模式（EOD）與以交通為導向的城市綜合開發模式（TOD）等具備商業價值的開發模式。
引入社會資本模式側重老舊小區改造項目中的改善提升類內容，將老舊小區改造與像文旅小鎮、高鐵小鎮、機器人小鎮、產業新城等綜合開發項目相結合，通過協議安排，由社會力量獲得合理回報并承擔經營風險，政府方給予適當保障和支持，便能夠激發各方積極性、創造性，使存量資產價值和社會效益最大化。
新型城鎮化相比較傳統城鎮化，更注重居民生活品質的改善和城市高質量發展，更加著眼于對存量資產價值發掘與提升。老舊小區改造以及范圍更廣、開發空間更大的城市更新項目，是實現新型城鎮化戰略目標的重要著力點。這類項目綜合性強、周期長、投資額巨大，在實踐中需要采用多個投資主體、多種運作模式同行并進，協同實施，以充分發揮各方資源優勢，保障項目順利落地并可持續運行。
