方芳:開展全生命周期績(jī)效管理,促進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開 “量”與“質(zhì)”的雙提升
2020-04-03
來源:財(cái)政部PPP中心 道PPP
作者:方芳
隨著數(shù)以千計(jì)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目對(duì)績(jī)效管理的要求日益增長(zhǎng),PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理操作指引一直是業(yè)界翹首以盼的。受到社會(huì)廣泛關(guān)注的《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(下簡(jiǎn)稱財(cái)金13號(hào)文)于2020年3月31日由財(cái)政部正式公布了,這標(biāo)志著PPP項(xiàng)目全生命周期管理進(jìn)入了新的階段。這一政策的出臺(tái)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理提出了明確要求,堅(jiān)持全方位、全過程、全覆蓋開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理,有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效,進(jìn)一步引領(lǐng)財(cái)政體制機(jī)制改革、助力公共事業(yè)全面深化改革。
此次出臺(tái)的操作指引使PPP績(jī)效管理政策內(nèi)容更加詳實(shí),從項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段到建設(shè)期,到運(yùn)營(yíng)階段,再到移交階段,明確了PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理工作,統(tǒng)一了各方績(jī)效評(píng)級(jí)管理的指標(biāo)體系和制度標(biāo)準(zhǔn),助推PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效。此操作指引一方面,將PPP績(jī)效管理政策細(xì)化落實(shí)到了評(píng)級(jí)流程,規(guī)范了指標(biāo)體系,夯實(shí)了管理基礎(chǔ),保障了項(xiàng)目長(zhǎng)周期運(yùn)營(yíng)的效果,極大提高了PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出質(zhì)量;另一方面,使PPP績(jī)效管理政策真正實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)出與績(jī)效掛鉤,政府按績(jī)效付費(fèi),利用市場(chǎng)機(jī)制淘汰資源浪費(fèi)型的項(xiàng)目,從而有效提高了項(xiàng)目的產(chǎn)出效率。PPP項(xiàng)目管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率,保障合作各方的合法權(quán)益,有助于整個(gè)財(cái)政的績(jī)效管理和公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
約束與機(jī)會(huì)并存,PPP績(jī)效管理政策在強(qiáng)化PPP項(xiàng)目考核約束的同時(shí),也為項(xiàng)目再融資提供了有利機(jī)會(huì)。加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的雙向考核,提升了項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量、效率、公平和透明度,為PPP項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)范化管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。財(cái)金13號(hào)文要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及時(shí)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入工作考核范疇,極大提升政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約信譽(yù),并督促實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行主動(dòng)管理和嚴(yán)格監(jiān)督。這使得健康有活力的項(xiàng)目更容易在運(yùn)營(yíng)后期獲得市場(chǎng)資金的青睞。此外,PPP績(jī)效管理政策助推長(zhǎng)效創(chuàng)新機(jī)制的發(fā)展。PPP項(xiàng)目因?yàn)樯婕暗念I(lǐng)域廣、公私合作期限較長(zhǎng)而增加了管理的難度,財(cái)金13號(hào)文成功地探索了PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)效創(chuàng)新管理機(jī)制,將績(jī)效指標(biāo)分類型、分專業(yè)進(jìn)行細(xì)化,并留有靈活應(yīng)對(duì)空間,進(jìn)一步激發(fā)了政府和社會(huì)資本合作的積極性。同時(shí),肆虐全球的新冠肺炎也大大要求加速PPP項(xiàng)目管理的數(shù)字化管理進(jìn)程,財(cái)金13號(hào)文更利于各方充分應(yīng)用信息化工具,促進(jìn)監(jiān)督各方發(fā)揮更大作用,提升管理效率。
專家學(xué)者也一直在致力于進(jìn)行有關(guān)促進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量和效率、提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效的研究。考慮到PPP項(xiàng)目及時(shí)、完善的信息公開是管理部門推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理和提質(zhì)增效的重要抓手,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP項(xiàng)目課題組三年來始終在堅(jiān)持做獨(dú)立的第三方PPP項(xiàng)目信息透明度評(píng)估。財(cái)金13號(hào)文的頒布無疑是對(duì)PPP項(xiàng)目公開透明的信息質(zhì)量的提升給予了最大的促進(jìn)。盡管2018年P(guān)PP市場(chǎng)透明度總指數(shù)較2017年有大幅提升,但PPP項(xiàng)目各流程各環(huán)節(jié)的績(jī)效質(zhì)量的信息公開仍顯不足,面臨挑戰(zhàn)。其中最重要的挑戰(zhàn)就是信息公開的內(nèi)容不完整,信息質(zhì)量不高。一些參與方對(duì)信息公開過于保守,對(duì)外發(fā)布項(xiàng)目信息時(shí)往往簡(jiǎn)而化之,刪除諸多技術(shù)細(xì)節(jié),簡(jiǎn)化一些流程中的信息,屏蔽相關(guān)實(shí)施結(jié)果的信息,導(dǎo)致從公開信息難以準(zhǔn)確了解項(xiàng)目實(shí)際情況。財(cái)金13號(hào)文提出的PPP績(jī)效管理,要求全方位建立完整的PPP績(jī)效考核體系,明確了責(zé)任主體,并將信息真實(shí)、公開、透明納入具體的考核細(xì)則。這意味著PPP績(jī)效管理政策的實(shí)施將更加精準(zhǔn)地全方位地有效地提升PPP項(xiàng)目信息的公開, 促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的更全面發(fā)展和國(guó)家治理能力的提升。
隨著財(cái)金13號(hào)文的實(shí)施落實(shí),PPP綜合信息平臺(tái)將得到全方位整改,各環(huán)節(jié)上的指標(biāo)公布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的信息公開披露將得以實(shí)現(xiàn),及時(shí)公開和適時(shí)公開將逐步合二為一,從而使得PPP透明度指數(shù)的指標(biāo)體系更加完善。使得現(xiàn)有的信息公開的評(píng)價(jià)體系不僅能評(píng)估PPP項(xiàng)目的信息公開工作,還可以考慮公開信息所代表的具體工作的質(zhì)量效果。例如,PPP信息公開評(píng)價(jià)原來僅僅評(píng)估了PPP物有所值報(bào)告、財(cái)政可承受能力論證報(bào)告是否得到公開披露,而無法評(píng)價(jià)其具體內(nèi)容的優(yōu)劣、科學(xué)與否,這是因?yàn)樵瓉頉]有項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施過程和實(shí)施后的實(shí)際情況和績(jī)效指標(biāo)的對(duì)比。但信息質(zhì)量其實(shí)更能夠真實(shí)反映PPP規(guī)范化管理的工作業(yè)績(jī)。所以隨著財(cái)金13號(hào)文的頒布,隨著項(xiàng)目的各種經(jīng)營(yíng)流程及其績(jī)效指標(biāo)的管理考核和公開,將使PPP項(xiàng)目納入公眾視野的信息必須前后一致,不相矛盾,保證PPP項(xiàng)目公開的信息是真實(shí)有效的,從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的透明是真正的透明,是全方位的透明。
綜上所述,PPP績(jī)效管理政策的出臺(tái)恰逢其時(shí),其“提質(zhì)增效”的核心理念為PPP信息透明公開往實(shí)里走,往深里走奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。PPP信息公開透明的工作與財(cái)金13號(hào)文的出發(fā)點(diǎn)不謀而合。PPP績(jī)效管理操作指引全面梳理了績(jī)效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序,規(guī)范了PPP項(xiàng)目開展過程中信息公開的及時(shí)性、有效性細(xì)則,有助于提升PPP項(xiàng)目信息公開的透明度、真實(shí)度,從而保障了信息公開的量與質(zhì)的雙提升。