逯元堂：強化結果導向，因地制宜，加強生態環境PPP項目績效管理
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：逯元堂
2020年3月31日，《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引》（以下簡稱《指引》）印發，標志著PPP項目管理中對規范和強化項目績效邁出了標志性的一步。
（一）加強PPP項目績效管理是全面實施預算績效管理的具體舉措
全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。”加強PPP項目績效管理是全面落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的重要舉措。
PPP項目是以運營為核心、以績效為導向，按效付費是PPP項目的內在要求。為推動PPP項目由重建設向重運營轉變,確保項目長期穩定運行，2017年《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求，政府付費與項目績效考核結果掛鉤，項目建設成本實際與績效考核結果掛鉤部分占比不低于30%。PPP項目績效是PPP項目付費的重要關聯因素，是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據。開展PPP項目績效管理是推動建立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制，強化落實資金使用單位的主體責任，切實提高PPP項目資金使用效益的關鍵。
物有所值和財政承受能力論證是PPP項目實施的前置條件，實現物有所值是PPP項目規范實施的要義之一。PPP模式是項目管理的方式和手段，其核心是提高公共產品和服務的質量和效率。強化以結果為導向的PPP項目績效管理，提高PPP項目實施績效，是實現PPP項目物有所值的重要手段，也是推行PPP模式的初心和使命，對推進PPP模式高質量發展具有重要意義。
《指引》初步建立了PPP項目績效管理的框架體系，具有以下幾個特點：
強化結果導向。按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，績效管理要突出結果導向，重點考核實績。《指引》明確績效目標應以結果為導向，反映項目應當提供的公共服務。同時《指引》提出PPP項目績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容，在指標的選取中也進一步強化了結果導向的指標。
明確責任分工。《指引》明確了PPP項目參與各方的責任，明確界定了各級財政部門、業務主管部門、地方政府、項目公司、項目實施機構的績效管理職責與評價程序、時間節點等，規范開展PPP項目績效管理。
覆蓋全行業領域。《指引》明確指出適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。同時，為體現不同領域PPP項目在績效指標方面的差異性，《指引》明確了績效指標選取的原則等，從建設期和運營期兩個層面確定了績效評價共性指標框架，并要求各級行業主管部門應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準。
覆蓋全生命周期。《指引》從績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動為重點貫穿于PPP項目全生命周期。《指引》明確了PPP項目在準備、采購、執行、移交等不同階段的績效管理要求，從PPP項目年度績效評價、重大項目績效再評價、移交完成項目后評價等不同層面規范開展績效評價工作，建立健全PPP項目績效管理工作相關制度，確保項目全生命周期規范實施、高效運營。
《指引》為建立健全各領域PPP項目績效評價體系提供了基本的遵循。環境保護是生態文明建設的主戰場和主陣地，事關人民群眾切身根本利益，同時也是推行政府和社會資本合作（PPP）模式的重點領域。生態環境PPP項目涵蓋項目類型較多，涉及生活污水處理、生活垃圾處置、流域綜合治理、安全飲水保障、農村環境整治、環境監測網絡建設與運維等。不同地區績效目標的設定和不同項目類型績效指標關注的重點有較大差異。要以結果為導向，因地制宜地推進生態環境PPP項目績效管理。
在項目實施方面，要強化項目之間的績效關聯性。生態環境PPP項目中打捆實施的綜合整治項目較為普遍。在項目整合過程中要與生態環境保護目標銜接，優先實施生態環境質量改善貢獻作用大、實施效果顯著的項目，充分考慮項目之間的關聯性，盡量避免將不同類型的項目、相互之間缺乏績效關聯性的項目捆綁到一個PPP項目中實施的情況。以確保項目績效目標能否滿足《指引》中確定的指向明確的要求。
在績效指標方面，要與當前以環境質量改善為核心的管理要求相適應。生態環境質量改善是生態環境保護的最終目標。“十三五”以來，生態環境保護工作已經轉型到以環境質量改善為核心的管理思路。尤其對于流域環境綜合整治等項目，要按照《指引》中確定的“以結果為導向”的要求，充分結合控制單元的水質改善目標，將項目實施與區域環境質量改善有機銜接。結合水體的水環境功能定位與水質控制單元類型，明確水質類別改善目標，或根據水體水質現狀及主要超標因子，明確主要指標的濃度改善要求。同時，要充分考慮長效運維機制的建立，確保環境治理設施規范運行，持續發揮效益。
在績效目標方面，要充分考慮環境質量改善目標的階段動態性。生態環境PPP項目的建設需要一定的周期，建成運行后到實現環境質量改善也需要一定的周期。同時，環境質量改善目標往往是階段性的，短期內可能是實現環境質量一定幅度的改善，長期而言環境質量要與環境功能區目標要求相適應。對于生態環境PPP項目而言，在制定績效目標時需要充分考慮環境質量改善周期，也要充分考慮不同階段環境質量改善要求的動態變化性，分階段制定績效目標，或在生態環境PPP項目設計中為不同階段績效目標調整預留適當空間和接口。
