趙仕坤、童源、張俊慧：PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引評(píng)析

2020-04-03 來(lái)源：財(cái)政部PPP中心道PPP 作者：趙仕坤、童源、張俊慧

近年來(lái)，隨著我國(guó)大量PPP項(xiàng)目相繼進(jìn)入執(zhí)行階段，如何真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出與績(jī)效掛鉤，切實(shí)做到按效付費(fèi)；如何有效利用績(jī)效管理手段，推進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，是諸多政府部門(mén)及相關(guān)單位面臨的一大難題。2020年3月31日，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《操作指引》”）正式發(fā)布，終于為PPP項(xiàng)目如何開(kāi)展績(jī)效管理指明了方向。操作指引不僅明確了各部門(mén)相關(guān)職責(zé)，還針對(duì)績(jī)效管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序進(jìn)行了全面梳理，具有真正的實(shí)操指導(dǎo)作用，對(duì)于我國(guó)未來(lái)PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展也具有里程碑式的意義。

一、指引出臺(tái)背景和意義

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），PPP項(xiàng)目涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金應(yīng)全面實(shí)施績(jī)效管理。《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）指出，在PPP模式下，政府應(yīng)以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)要建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）進(jìn)一步明確 “要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”。而現(xiàn)階段許多PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及行業(yè)主管部門(mén)缺乏監(jiān)管抓手，對(duì)于績(jī)效管理工作尚未形成有效機(jī)制，尤其對(duì)于已經(jīng)面臨付費(fèi)的項(xiàng)目可能尚不知如何啟動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，《操作指引》不僅是PPP行業(yè)積極落實(shí)“全面實(shí)施績(jī)效管理”的重要文件，更切實(shí)解決了實(shí)際操作中的系列問(wèn)題。針對(duì)績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)要求、內(nèi)容、程序及如何操作均作了詳盡的指引說(shuō)明，具有“引導(dǎo)性”與“實(shí)用性”，既能引導(dǎo)規(guī)范實(shí)踐，又能可操作可執(zhí)行。通過(guò)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理可以保障合作各方的合法權(quán)益，促進(jìn)雙方有效履約，通過(guò)績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的不足或問(wèn)題，并提出合理化針對(duì)性意見(jiàn)和建議，促進(jìn) PPP項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而為提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率保駕護(hù)航。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的內(nèi)涵

《操作指引》對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理進(jìn)行了明確界定，即指在PPP項(xiàng)目全生命周期開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。

績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)，績(jī)效指標(biāo)是判斷績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的核心工具和方法?！恫僮髦敢访鞔_了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要編制PPP項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。同時(shí)強(qiáng)調(diào)績(jī)效指標(biāo)應(yīng)在績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化量化設(shè)定，形成績(jī)效指標(biāo)體系，要充分體現(xiàn)項(xiàng)目行業(yè)特征和實(shí)際特點(diǎn)。

PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理，是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要數(shù)據(jù)來(lái)源。《操作指引》指出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日?？?jī)效監(jiān)控。具體監(jiān)控時(shí)間應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，考慮績(jī)效評(píng)價(jià)和付費(fèi)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行合理選擇，原則上每年至少開(kāi)展一次。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高效管理和按效付費(fèi)的根本依據(jù)?！恫僮髦敢访鞔_提出項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的績(jī)效評(píng)價(jià)主體，原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中期評(píng)估；移交完成后應(yīng)開(kāi)展一次后評(píng)價(jià)。此外，《操作指引》進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的工作流程，主要包括下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知、制定工作方案、組織實(shí)施評(píng)價(jià)、編制評(píng)價(jià)報(bào)告、資料歸檔和結(jié)果反饋等，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)操作具有直接的規(guī)范和指導(dǎo)意義。

結(jié)果應(yīng)用是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的落腳點(diǎn)?！恫僮髦敢访鞔_指出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

三、指引的主要架構(gòu)和內(nèi)容

《操作指引》充分體現(xiàn)了“物有所值”的價(jià)值導(dǎo)向，使績(jī)效管理成為項(xiàng)目決策、管理、付費(fèi)、提升績(jī)效的重要抓手。主要的架構(gòu)內(nèi)容包括：

第一章總則。

重點(diǎn)說(shuō)明了指引制定的目的和依據(jù)，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理進(jìn)行了定義，并對(duì)相關(guān)管理主體包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)主要職責(zé)分工進(jìn)行了明確，說(shuō)明本指引的適用范圍和績(jī)效管理基本原則。

第二章PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理。

明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)編制內(nèi)容和編制要求進(jìn)行了說(shuō)明。在績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步說(shuō)明績(jī)效指標(biāo)編制要求，應(yīng)構(gòu)建包括績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法等在內(nèi)的績(jī)效指標(biāo)體系。明確了PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交后等各階段績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理過(guò)程要求，說(shuō)明了異議解決方式，并明確了政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)支出預(yù)算編制要求等內(nèi)容。

第三章 PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控。

說(shuō)明項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日?？?jī)效監(jiān)控。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)和付費(fèi)時(shí)點(diǎn)，合理選擇監(jiān)控時(shí)間進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，原則上每年至少開(kāi)展一次績(jī)效監(jiān)控。同時(shí)針對(duì)績(jī)效監(jiān)控具體要求、工作程序及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。

第四章 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

主要明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主體，進(jìn)一步明確項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)以及中期評(píng)估和后評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。同時(shí)針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作程序、爭(zhēng)議解決、報(bào)告復(fù)核及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的指引和說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。

第五章組織保障。

進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)在構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系方面的主要職責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)可結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效再評(píng)價(jià)。各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)建立健全本行業(yè)績(jī)效指標(biāo)體系和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格履約，推進(jìn)PPP績(jī)效管理工作有序落實(shí)。最后指引強(qiáng)調(diào)要依托PPP綜合信息平臺(tái)加強(qiáng)信息公開(kāi)工作，接受社會(huì)監(jiān)督。

第六章附則。

強(qiáng)調(diào)了適用范圍和新老化段問(wèn)題，對(duì)于指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書(shū)的項(xiàng)目，沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。

四、操作指引亮點(diǎn)分析

亮點(diǎn)一：明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的各方職責(zé)分工

《操作指引》針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理過(guò)程中涉及的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及項(xiàng)目公司等各參與方在績(jī)效管理不同環(huán)節(jié)中的職責(zé)分工進(jìn)行了清晰明確的界定，具體如下：

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在所屬行業(yè)主管部門(mén)的指導(dǎo)下開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，包括績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。

行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)審核PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，復(fù)核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系。

財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)及PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算等工作，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的復(fù)核，并按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出，同時(shí)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。結(jié)合工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效再評(píng)價(jià)，會(huì)同相關(guān)主管部門(mén)在項(xiàng)目移交完成后開(kāi)展后評(píng)價(jià)工作。

項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)做好日常建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)控工作，積極配合開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，并對(duì)所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。

亮點(diǎn)二：共性指標(biāo)體系框架充分體現(xiàn)PPP項(xiàng)目特性

《操作指引》提出了PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考），首次從項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)角度對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了劃分，指標(biāo)體系整體遵從產(chǎn)出、效果和管理三個(gè)維度構(gòu)建，以PPP項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，以促進(jìn)合作雙方嚴(yán)格履約為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目“公平、誠(chéng)信”的契約精神，有助于通過(guò)績(jī)效管理這一手段實(shí)現(xiàn)不斷提升項(xiàng)目績(jī)效的良性循環(huán)目標(biāo)。

建設(shè)期末項(xiàng)目公司績(jī)效指標(biāo)重點(diǎn)結(jié)合竣工驗(yàn)收情況對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，實(shí)施機(jī)構(gòu)指標(biāo)則重點(diǎn)在于建設(shè)履約、前期工作及監(jiān)督管理等方面。運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司績(jī)效指標(biāo)則充分結(jié)合行業(yè)情況和項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)合作雙方保障項(xiàng)目良好運(yùn)行情況而進(jìn)行的有效管理措施進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，其中實(shí)施機(jī)構(gòu)指標(biāo)側(cè)重于對(duì)執(zhí)行按效付費(fèi)、監(jiān)督管理和工作保障機(jī)制建設(shè)等方面內(nèi)容。

另外，《操作指引》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)的核心作用，明確指出“產(chǎn)出”指標(biāo)應(yīng)作為按效付費(fèi)的核心指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”與“項(xiàng)目維護(hù)”指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%；原則上績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不低于80分才可全額付費(fèi)。進(jìn)一步保障了財(cái)金〔2019〕10號(hào)文“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的約束機(jī)制。

亮點(diǎn)三：針對(duì)可能存在的爭(zhēng)議情形提出相關(guān)解決方案

《操作指引》不僅明確了績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序和內(nèi)容，還結(jié)合實(shí)務(wù)操作情況，針對(duì)可能存在的爭(zhēng)議情形設(shè)置相關(guān)解決條款，明確具體的處理方式和途徑。

項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請(qǐng)召開(kāi)評(píng)審會(huì)，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評(píng)審。雙方對(duì)評(píng)審意見(jiàn)無(wú)異議的，按評(píng)審意見(jiàn)完善后履行報(bào)批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。

項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說(shuō)明并達(dá)成一致意見(jiàn)。無(wú)法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開(kāi)評(píng)審會(huì)，雙方對(duì)評(píng)審意見(jiàn)無(wú)異議的，根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)確定最終評(píng)價(jià)結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。

亮點(diǎn)四：附件有效結(jié)合實(shí)務(wù)操作具備指導(dǎo)性與實(shí)操性

《操作指引》附件共設(shè)五部分內(nèi)容，包括PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理導(dǎo)圖、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告（參考）文本框架、建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）。

PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理導(dǎo)圖以項(xiàng)目階段和項(xiàng)目相關(guān)方為縱橫軸，將各個(gè)階段不同單位應(yīng)該開(kāi)展的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作流程進(jìn)行了高度概括和梳理，清晰地呈現(xiàn)了項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理內(nèi)容與各部門(mén)職責(zé)分工情況，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告(參考)文本均落腳實(shí)務(wù)工作內(nèi)容，通過(guò)明確相關(guān)標(biāo)題與架構(gòu)，來(lái)規(guī)范相關(guān)工作成果。工作方案應(yīng)包括項(xiàng)目基本情況的梳理、績(jī)效評(píng)價(jià)思路、具體組織實(shí)施方案、資料收集與調(diào)查方案及相關(guān)附件。評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)包括在方案基礎(chǔ)上更加詳盡和細(xì)化的項(xiàng)目情況，包括績(jī)效評(píng)價(jià)工作具體開(kāi)展情況、評(píng)價(jià)結(jié)論和績(jī)效分析、存在問(wèn)題和原因及相關(guān)建議等。

PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系也將在后續(xù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、合同等編制過(guò)程中起到更加規(guī)范的作用，對(duì)目前PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作的具體開(kāi)展具有直接的引導(dǎo)意義。

五、重要條款或事項(xiàng)解讀

（一）《操作指引》定位為“績(jī)效管理”

操作指引定位為“績(jī)效管理”而不僅僅是“績(jī)效評(píng)價(jià)”，主要在于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是在PPP項(xiàng)目全生命周期開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)，即績(jī)效管理是一個(gè)閉環(huán)的管理體系，績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，績(jī)效監(jiān)控是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，績(jī)效指標(biāo)是判斷績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的核心工具和方法，結(jié)果應(yīng)用是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的落腳點(diǎn)，而績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)高效管理和項(xiàng)目按效付費(fèi)的根本依據(jù)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理也是符合中發(fā)34號(hào)文等文件“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的指導(dǎo)精神。

（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的重要主體

《操作指引》指出，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門(mén)指導(dǎo)下開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。”對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績(jī)效目標(biāo)編制，指標(biāo)體系確定，開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作內(nèi)容，主要在于：一是從預(yù)算管理角度，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可理解為PPP項(xiàng)目的二級(jí)預(yù)算單位，行業(yè)主管部門(mén)為一級(jí)預(yù)算單位，對(duì)于相應(yīng)的預(yù)算支出，應(yīng)由二級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行申請(qǐng)、管理和上報(bào)，并開(kāi)展必要的預(yù)算管理工作；二是從項(xiàng)目管理角度，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的參與方，是代表政府與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）進(jìn)行平等合作的政府部門(mén)，是保障PPP項(xiàng)目公共服務(wù)供給的主要責(zé)任主體，因此需要通過(guò)績(jī)效管理的一系列手段或措施，對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）進(jìn)行履約監(jiān)管，確保PPP項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)。

盡管PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的具體工作主要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)展，但是相應(yīng)的行業(yè)主管部門(mén)和本級(jí)財(cái)政部門(mén)并不能免除相關(guān)職責(zé)，如對(duì)于績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的審核、對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的復(fù)核以及評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋整改與按效付費(fèi)等。同時(shí)，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果存疑或重大PPP項(xiàng)目開(kāi)展再評(píng)價(jià)，以及會(huì)同相關(guān)主管部門(mén)在項(xiàng)目移交后開(kāi)展后評(píng)價(jià)。

（三）績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的編制、確定和調(diào)整

《操作指引》明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施方案中制定，并在項(xiàng)目合同中予以明確。項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。同時(shí)附則中明確對(duì)于指引施行前已發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)的項(xiàng)目可沿用原約定績(jī)效指標(biāo)等條款。換言之，對(duì)于尚未確定中標(biāo)方（即尚未確定談判）的項(xiàng)目，應(yīng)按本指引要求對(duì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行談判和約定，對(duì)于已經(jīng)發(fā)布中標(biāo)通知書(shū)（即確認(rèn)談判）的項(xiàng)目可按原約定執(zhí)行，切實(shí)不完善或不具有可操作性的，參考指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。

對(duì)于原合同未約定績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容，或約定的績(jī)效指標(biāo)體系存在漏洞或異議、監(jiān)控和評(píng)價(jià)及付費(fèi)時(shí)點(diǎn)不明確、績(jī)效掛鉤機(jī)制等結(jié)果應(yīng)用未明確或不合理的，項(xiàng)目合作雙方可以本著平等協(xié)商原則，通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議等方式對(duì)績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容予以明確約定，以便于以后年度的績(jī)效管理工作有序開(kāi)展。

鑒于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同在項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購(gòu)階段均由本級(jí)人民政府審核通過(guò)，那么在后期因重大事項(xiàng)變更導(dǎo)致的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整也應(yīng)在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，經(jīng)財(cái)政部門(mén)和相關(guān)主管部門(mén)審核通過(guò)后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

（四）績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估和后評(píng)價(jià)

《操作指引》明確“應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定開(kāi)展PPP項(xiàng)目日常績(jī)效監(jiān)控”，“績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及按效付費(fèi)的需要確定績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中期評(píng)估；移交完成后應(yīng)開(kāi)展一次后評(píng)價(jià)。”

PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是針對(duì)具體的年度績(jī)效目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中的產(chǎn)出和效果情況進(jìn)行的監(jiān)控活動(dòng)，以確保不發(fā)生重大偏差影響年度績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體監(jiān)控時(shí)間、監(jiān)控計(jì)劃應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)確定，不同項(xiàng)目情況下，項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)控時(shí)間可能存在較大差異。如污水處理廠的出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)項(xiàng)目公司應(yīng)進(jìn)行每日監(jiān)測(cè)，實(shí)施機(jī)構(gòu)可根據(jù)情況每月或每周對(duì)污水處理廠的出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)行監(jiān)督考察等。PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控的數(shù)據(jù)和結(jié)果，是年度績(jī)效評(píng)價(jià)的重要數(shù)據(jù)來(lái)源。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是反映PPP項(xiàng)目一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)出和效果情況?！恫僮髦敢分袑?duì)于建設(shè)期末提出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，一是突出強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)出質(zhì)量，明確項(xiàng)目建設(shè)完成依據(jù)；二是為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)提供質(zhì)量評(píng)價(jià)的對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)，保障項(xiàng)目后期正常的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等管理工作的開(kāi)展；三是通過(guò)在建設(shè)期末對(duì)整個(gè)建設(shè)過(guò)程的復(fù)盤(pán)和評(píng)價(jià)，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，優(yōu)化內(nèi)部管理和外部協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)雙方履約，為項(xiàng)目規(guī)范、高效運(yùn)營(yíng)做好必要的保障。運(yùn)營(yíng)期每個(gè)運(yùn)營(yíng)年度的績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是衡量年度績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，也是結(jié)合年度預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)的重要基礎(chǔ)。

PPP項(xiàng)目中期評(píng)估則重點(diǎn)分析PPP項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，物有所值實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，屬于階段性的總結(jié)和回顧。

PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)在項(xiàng)目移交完成后開(kāi)展，主要衡量PPP項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，從全生命周期的產(chǎn)出、成本效益、物有所值實(shí)現(xiàn)情況、按效付費(fèi)執(zhí)行情況及對(duì)本地區(qū)財(cái)政承受能力的影響、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)，以促進(jìn)項(xiàng)目決策和管理。

（五）PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

《操作指引》明確“PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。”結(jié)果應(yīng)用是整個(gè)績(jī)效管理體系的落腳點(diǎn)，應(yīng)高度重視評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用工作。

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。運(yùn)營(yíng)期每年度的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出（根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定）應(yīng)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果予以支付。即政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤；使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤?！恫僮髦敢吩诠残灾笜?biāo)體系框架中也對(duì)項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)作為不同責(zé)任主體進(jìn)行了指標(biāo)的劃分，原則上因?qū)嵤C(jī)構(gòu)原因?qū)е碌腜PP項(xiàng)目產(chǎn)出或效果不符合預(yù)期目標(biāo)的情形不影響項(xiàng)目公司的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

落實(shí)整改同樣是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重要途徑，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)反饋相關(guān)方，涉及實(shí)施機(jī)構(gòu)問(wèn)題的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)整改；涉及項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）或其他相關(guān)部門(mén)問(wèn)題的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)督促整改。通過(guò)積極有效落實(shí)整改，形成提升績(jī)效的良性循環(huán)。

《操作指引》嚴(yán)格按照中發(fā)34號(hào)文指導(dǎo)意見(jiàn)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督，并將其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入工作考核范疇。

（六）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理VS預(yù)算績(jī)效管理

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理嚴(yán)格意義上屬于預(yù)算績(jī)效管理的范疇，一是從“全方位“角度，PPP項(xiàng)目收支不僅是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，也是各級(jí)政府收支預(yù)算的組成部分，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理也應(yīng)納入部門(mén)和單位預(yù)算績(jī)效管理、政府預(yù)算績(jī)效管理范疇；二是從“全過(guò)程”角度，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理并非“另起爐灶”，而是在充分考慮項(xiàng)目特殊性基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有績(jī)效管理制度體系的有益補(bǔ)充；三是從“全覆蓋“角度，PPP項(xiàng)目主要涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金，屬于一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系范疇。

盡管PPP項(xiàng)目績(jī)效管理屬于預(yù)算績(jī)效管理體系中的一部分，但有其特殊性，一是PPP項(xiàng)目是在政府和社會(huì)資本平等誠(chéng)信合作基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，不僅僅是政府部門(mén)的單一投資活動(dòng)；二是PPP項(xiàng)目產(chǎn)出主要是公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率提高才是PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)，而非只是發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益；三是PPP項(xiàng)目要體現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值導(dǎo)向，真正通過(guò)績(jī)效管理過(guò)程不斷提升項(xiàng)目績(jī)效。操作指引充分考慮并強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的特性，聚焦PPP項(xiàng)目公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，體現(xiàn)了“政府和社會(huì)資本合作”的關(guān)系，尤其在參考指標(biāo)體系中注明了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司合作雙方的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以突出PPP項(xiàng)目合同的重要性，促進(jìn)雙方嚴(yán)格履約，保障項(xiàng)目高效運(yùn)作。

來(lái)源：財(cái)政部PPP中心