財金〔2020〕13號文《政府與社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“13號文）是當前PPP系列政策中最后一個，也是視角最獨特的PPP頂層政策框架。13號文從宏觀、中觀、微觀三個層面，全面地、重新系統(tǒng)化梳理PPP項目各層面關系，給出了績效管理特有的概念定義、理念與方法、評審原則、相關方職責、工作流程、業(yè)務模板等。行文流暢，文字洗煉，內涵豐富。筆者認為13號文有三個顯著特點：
第一,秉承財政預算績效管理，對接財預〔2020〕10號文）；
第二，按績效付費、結果導向、評價項目自身：不忘初心，方得始終，PPP項目旨在提供公共產業(yè)與服務，因此不僅要考核社會資本，也考核實施機構；
第三，項目全生命周期管理-體現(xiàn)了系統(tǒng)思維，全面提升政府治理。
一、 秉承財政預算績效管理-PPP項目績效管理提升政府治理
13號文開篇以《中華人民共和國預算法》為上位法，引用《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號文）作為頂層思想指引。PPP促進了政府治理的方方面面。我國現(xiàn)行部門預算分為4本預算，每本預算又都分為基礎預算和項目預算進行編制。基礎預算主要包括人員支出、日常公用支出、其他支出等。對于非PPP項目，項目預算在編制時，首先要從已納入項目庫的項目清單中選擇項目，根據(jù)項目事前評估情況進行排序和預算編制。比如大型基建、大型或專項服務采購、大型會議等。而在2015年新預算法生效后的４年期間，我國PPP則形成了一套區(qū)別于政府投資項目和財政預算項目的完整體系，PPP以一般公共預算支出的10%撬動社會資本融資，在與財政預算管理對接的同時，在政府治理層面涉及了廣泛的相關方。
繼PPP項目綜合信息平臺完善后，PPP績效管理以新的視角更加精細化地統(tǒng)籌了財政預算管理、行政和行業(yè)管理，項目管理、政府付費合同支付管理等。PPP績效管理是通往其他政府治理體系的接口和共享載體，包括發(fā)改-規(guī)劃國土、財政預算管理，行業(yè)管理，行政職能部門、區(qū)域級-項目群管理，十九個行業(yè)的基礎設施與公共服務的管理、社會資本的項目公司管理。
二、 目標導向、按績效付費；回歸初心，考核PPP項目產出
根據(jù)PPP合同，按績效考核支付合同對價，已成為共識。在1-3年的傳統(tǒng)土建工程建設合同，根據(jù)獨立的監(jiān)理工程師按月度監(jiān)理報告進行計量考核與結算，當項目竣工經過一定手續(xù)后支付全部工程款項。對于期限長達10-30年的PPP合同，其支付條款、項目管理、合同履約邏輯有顯著不同，13號文為PPP項目管理制定了系統(tǒng)的全面指引。
有業(yè)內專家注意到在13號文的附件4-建設期/運營期績效評價共性指標框架（參考）中，相對于2019年39號文征求意見稿，赫然出現(xiàn)了針對項目實施機構的考核指標打分表，這意味著PPP績效考核除了考核項目公司（社會資本）還要考核政府方，疑問：到底PPP項目績效考核，誰考核誰？那么，誰來評價實施機構？以政府方或甲方監(jiān)督乙方的視角，一時想不通其中的邏輯關系。
筆者認為：首先，需理念澄清和回顧初心。文件中“第二條 PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果應用等項目管理活動。”這意味著績效管理及績效評價的對象是項目。實施機構也好、項目公司也好，各項工作都是為了完成項目產出，交付公共產品和服務。比如，對于常見情形有政府方趕工期，項目策劃和論證不充分、前期手續(xù)不完備，簽約社會資本后被金融機構風控部門發(fā)現(xiàn)、項目用地因管線遷改等無法落實而顯著影響工期造成各種間接損失，因可研夸大需求量（交通、水務）導致項目公司在運營期間虧損環(huán)保回頭看屢次不達標等。教科文衛(wèi)等公共服務行業(yè)的PPP項目，可能因實施機構行政效率低、管理不當而導致群眾投訴等，故實施機構也需要自評和整改。借鑒國際經驗，世行貸款項目對每個項目的評估進行系統(tǒng)化論證形成PAD項目評估報告，在項目準備階段要對項目實施機構PIU進行能力評估，在貸款生效后項目實施階段，對每個項目進行督導（supervision）的對象恰恰就是實施機構，因為PIU要確保項目成功、對公共資金使用效率和效果負責。
在績效評價工作層面，引入第三方機構的作用就顯得非常重要，形式上可避免利益沖突，還可協(xié)助公眾滿意度調查、組織績效考核分擔工作量、協(xié)助實施機構對接上級和PPP行業(yè)主管（財政部門）、整理資料，數(shù)據(jù)統(tǒng)計，編制績效報告。具體原則、工作流程、績效指標體系框架，13號文已經非常清晰，而且善意提示供“參考”，應尊重PPP合同本身。現(xiàn)實中，針對項目公司（社會資本）的考核內容和細節(jié)肯定遠大于實施機構的。鑒于PPP支出由人大審議納入預算，建議特殊情況時由政府提請人大審議。
13號文從定義開始形成了自洽的項目全生命周期的全套體系。PPP項目績效管理定義范圍，“是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果應用等項目管理活動。”這個ＰＰＰ項目績效管理的定義完美體現(xiàn)了項目管理思維，管理大師彼得德魯克的經典名著《mission, tasks and responsibilities》（《理念、任務和責任》），以及質量管理大師戴明的PDCA 模型：計劃(plan)、執(zhí)行(do)、檢查(check)、處理(action）的完美詮釋。這相當于頂層設計業(yè)務周期循環(huán)流程圖（參見筆者論文：“談談ＰＰＰ項目績效管理”將刊登于中國政府采購２０２０第四期）。
與項目績效管理最密切的三個主體是：1項目公司(社會資本)、2實施機構（行業(yè)管理）、3財政部門（PPP主管）。在13號文第三條中，相對于2019年發(fā)布的征求意見稿39號文，對政府內部管理的描述進行了大幅度刪減和高度概括，調整后聚焦到以PPP項目為核心，原則約定了相關方職責和業(yè)務關系。實施機構在行業(yè)主管部門指導下進行具體績效管理的實施過程工作，各級財政部門主要負責制度建設、業(yè)務指導及再評價、后評價工作。考慮到客觀獨立性、工作量、專業(yè)組織能力，具體工作可以聘請第三方機構。
關于中期評估的規(guī)定“年度績效目標是根據(jù)總體績效目標和項目實際確定的具體年度預期達到的產出和效果，應當具體、可衡量、可實現(xiàn)。”實際上給未來留下了更靈活合理的變更空間，對于與城市功能密切相關的公共服務領域，例如：軌道交通、市政水電氣污水處理、醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務等可能在10-30年的合作期間，會隨著經濟發(fā)展、社會進步，行業(yè)技術創(chuàng)新，城市布局與產城融合演變、教科文衛(wèi)、文化休閑、軟硬件和觀念變化而改變。雖然很多PPP合同設置了價格調整公式，每隔3-5年進行中期評估就顯得非常重要，例如地鐵票價的調價聽證會。
第七條-第九條，提出的績效目標設置原則簡潔清晰，便于業(yè)內自行定制。需高度重視是年度績效目標，該要求與更新版綜合信息平臺的錄入要求一致，對項目按年度考核的精細化管理提出了更高要求。在發(fā)起項目時，實施機構可以從項目頂層目標向下逐層分解，單體項目、打捆項目或片區(qū)綜合開發(fā)項目需要要符合上位規(guī)劃、概念策劃、工程可研，直至轉化到招標文件與PPP項目合同中。在結果導向理念下，對PPP項目各階段到合同運營期長期執(zhí)行，保持文件一致性帶來不小的挑戰(zhàn)。其中對于物有所值的提法強調了物有所值理念而不拘泥個別文件是個政策改進。其中，ESG理念明顯借鑒了國際經驗，環(huán)保問題往往被追求快速政績和商業(yè)利潤的相關方忽視，在我國新時代新發(fā)展歷史時期，應該給予足夠的重視，投入合理的成本。
全文最后一條提示對于本指引發(fā)布前中標的項目，沿用原有合同，指標體系不完善的可以參照補充完善。而此后的，就需要按本指引實施。而在這個指引下，目標導向和結果導向和過程監(jiān)控的體系，可以說全終點就是起點，形成了各種管理體系的閉環(huán)。對于因各種原因早期合同中績效管理規(guī)定不完善的情況，建議及時談判簽字補充協(xié)議。
13號文的財政預算管理、結果導向、全生命周期三大理念在宏觀-中觀-微觀三個層面實現(xiàn)了全面貫穿。宏觀層面，主要是從預算法出發(fā)，對接了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）的相關內容，13號文的PPP項目管理范疇可作為10號文的延伸和子集，因為項目支出同樣納入財政預算管理。預算法中的財政預算支出的4本帳，PPP項目通常涉及到至少2本。中觀層面，PPP項目績效管理涉及到行業(yè)管理、財政管理、項目管理，全面回顧了PPP的各階段，以新的視角在時間維度上提綱挈領各階段項目任務和業(yè)務活動。結合新基建和大數(shù)據(jù)應用，通過績效管理可以提升區(qū)域行業(yè)管理水平。例如，提升區(qū)域醫(yī)療服務覆蓋水平、全流域水環(huán)境治理，都可以在績效管理過程中獲得長期運營的數(shù)據(jù)來源進行創(chuàng)新應用分析。微觀層面，具體PPP項目的績效考核的工作流程以及文化配發(fā)的附件模板，已經可以全面指引績效管理各項具體工作了，具體的項目產出和考核內容還是以PPP合同本身為準。
來源：財政部PPP中心
