八大積極信號與八條新緊箍咒，積極鼓勵與規(guī)范有序成為PPP模式發(fā)展的主基調(diào)
作者：黃華珍，北京德恒律師事務(wù)所合伙人，專注于基礎(chǔ)設(shè)施，投融資法律服務(wù)
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八大積極信號
10號文體現(xiàn)出積極鼓勵與理性規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展的總基調(diào)。在肯定與鼓勵PPP模式發(fā)展方面，我們認(rèn)為10號文釋放出八大積極信號：
一是開宗明義地指出PPP模式是黨中央與國務(wù)院作出的一項重大決策部署。
二是再次肯定PPP模式在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率方面的積極作用，放棄早期有關(guān)化解債務(wù)風(fēng)險的提法。
三是明確符合條件的PPP項目中政府的支付義務(wù)不屬于政府隱性債務(wù)。
四是強化地方政府誠信履約義務(wù)，要求依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，保障投資者長期投資信心。
五是鼓勵外資和民營企業(yè)平等參與PPP項目，特別是提出將投資民營企業(yè)參與項目作為對中國PPP基金的重要考核指標(biāo)。
六是鼓勵保險資金對PPP項目進行股權(quán)投資。
七是提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目和有一定收益的公益性項目。
八是強調(diào)在建項目嚴(yán)格履約、保障出資，避免出現(xiàn)“半拉子”項目。
我們認(rèn)為八大信號之釋放是穩(wěn)定中國PPP模式發(fā)展預(yù)期的正本清源之舉，有助于清除市場雜音。特別是有關(guān)合法合規(guī)PPP項目并非政府隱性債務(wù)的規(guī)定有利于中國PPP模式的深化發(fā)展。
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八條新緊箍咒
與此同時，10號文延續(xù)了“防風(fēng)險”的政策方向。盡管不少規(guī)定是對此前一些規(guī)范性文件內(nèi)容的重申，但10號文將之體系化，提出規(guī)范的PPP項目的六大標(biāo)準(zhǔn)以及PPP項目的五條禁令，并對新上政府付費項目提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。我們理解該體系化之規(guī)定將對未來PPP項目的操作執(zhí)行、審計監(jiān)督起到積極指導(dǎo)作用，有利于統(tǒng)一此前實踐中對合規(guī)要件的不同認(rèn)識。特別值得關(guān)注的是10號文提出了幾道新的“緊箍咒”：
一是重申政府兜底的PPP項目屬于地方政府隱性債務(wù)，已入庫的應(yīng)清庫，明確指出政府出資代表為項目擔(dān)保屬政府兜底行為。對于“政府兜底”之表現(xiàn)形式，除此前規(guī)范性文件一再反復(fù)強調(diào)的“回購本金、承諾固定回報、保障最低收益、政府方擔(dān)保”等外，10號文還列舉了“政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾”的表現(xiàn)形式。
值得關(guān)注的是，此前文件僅將“政府指定主體回購”作為“政府兜底”的表現(xiàn)形式，我們理解所謂“指定”需通過文件、合同形式，否則難以認(rèn)定“指定”事實之存在。但10號文直截了當(dāng)?shù)刂赋?ldquo;政府出資代表”為項目擔(dān)保即為“政府兜底”。我們理解此規(guī)定在法律性質(zhì)上屬于“法律上的推定”，即一旦“政府出資代表”回購即可以推定為政府指定。從證據(jù)法原理上看，法律上的推定不以事件發(fā)生的高度蓋然性作為必要條件，也可以出于政策考慮。當(dāng)然實務(wù)中政府出資代表擔(dān)保事實上多為政府指定行為。因此，我們認(rèn)為此前項目如果存在“政府出資代表”擔(dān)保的情況，屬于10號文規(guī)定的應(yīng)退庫情形。
但是10號文區(qū)分清庫與限期整改二種違規(guī)處理方式。我們認(rèn)為此條宜作從寬解釋，如果社會資本方接受撤銷政府出資代表擔(dān)保的，也應(yīng)當(dāng)允許繼續(xù)項目繼續(xù)推進，否則可能加劇“半拉子”工程風(fēng)險。
此外，是否允許其它企業(yè)為政府在PPP項下的支付義務(wù)提供擔(dān)保？我們認(rèn)為只要不是政府指定的，應(yīng)當(dāng)允許，政策旨在避免隱性債務(wù)，如若一些擔(dān)保公司或企業(yè)基于收益等考慮愿意為政府增信，應(yīng)當(dāng)屬于市場行為，有利于增加PPP項目的吸引力，緩解投資者對某些地方政府信用風(fēng)險的擔(dān)憂。
二是明確“不符合條件”的PPP項目中政府支出責(zé)任屬于政府隱性債務(wù)。10號文以“是否符合條件”作為判斷PPP項目是否屬于隱性債務(wù)的依據(jù)，然而“條件”是什么？我們認(rèn)為對于該“條件”不宜作擴大化解釋，否則容易造成對政策的過度解讀和對市場面打擊過大的結(jié)果。所謂“條件”應(yīng)以法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件中影響到固化政府出資責(zé)任、增加政府隱性債務(wù)的規(guī)定為準(zhǔn)，而不應(yīng)擴大至所有的細(xì)枝末節(jié)。例如違反前述政府兜底規(guī)定的、支出責(zé)任與績效考核不掛鉤、超出10%紅線等等，顯屬“不符合條件”。當(dāng)然此種解釋之尺度是“仁者見仁智者見智”的，我們認(rèn)為投資者應(yīng)當(dāng)高度重視每一個合規(guī)問題，避免項目因“不符合條件”而被認(rèn)定為政府隱性負(fù)債，根據(jù)50號文之規(guī)定，一旦被認(rèn)定為增加政府隱性負(fù)債，則金融機構(gòu)、政府部門、中介機構(gòu)等都可能面臨嚴(yán)厲的處罰。
三是明確新上政府付費項目的三條標(biāo)準(zhǔn)。10號文特別指出財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費項目。值得關(guān)注的是，10號文對于政府付費項目提出了二條新標(biāo)準(zhǔn)，一是污水、垃圾處理等“依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式”的PPP項目非政府付費項目。二是使用者付費項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、付費比例低于10%的包裝類可行性缺口補貼項目仍屬于政府付費項目。
那么如何理解“無實質(zhì)關(guān)聯(lián)”？物理位置之間隔是否屬于無實質(zhì)關(guān)聯(lián)？例如道路和與道路相隔較遠的停車場？我們認(rèn)為不宜作機械化、形式化解釋，需以實質(zhì)大于形式為標(biāo)準(zhǔn)，例如雖物理位置較遠、但能形成實質(zhì)性關(guān)聯(lián)的不應(yīng)禁止。
如何理解“無實質(zhì)關(guān)聯(lián)”與“付費比例低于10%”的關(guān)系？是“和”還是“或”？我們認(rèn)為理解為“或”更為合理。因為此條旨在禁止將無收益之項目包裝為可行性缺口補貼類項目，比例過低或內(nèi)容無關(guān)聯(lián)均是包裝的標(biāo)志。
如何理解“新上”？以招投標(biāo)或中標(biāo)為準(zhǔn)？還是入庫為準(zhǔn)？還是簽訂PPP合同為準(zhǔn)？我們理解遵循此前92號文之規(guī)定，應(yīng)以“入庫”為準(zhǔn)較為適宜。
四是明確新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。該條屬于新規(guī)定，不溯及既往，僅適用于新簽約項目。然而如何理解此處的“政府性基金預(yù)算”。結(jié)合10號文前半部分對于政府付費項目之界定，即“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目非政府付費項目”，我們理解垃圾、污水等納入收支兩條線管理的不屬于此處政府性基金預(yù)算禁止行列。
五是建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。
六是明確政府支出事項不得與項目產(chǎn)出績效脫鉤，要求建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。如何理解建立“完全”與項目產(chǎn)出績效掛鉤的付費機制？92號文提出建設(shè)成本應(yīng)與運營績效考核掛鉤30%以上，本條是否意味著將此紅線提升至100%？我們理解至少從文義解釋看，只要政府支付與項目產(chǎn)出績效掛鉤即可，而可用性付費考核亦屬于項目產(chǎn)出績效的一種形式。因此，我們理解本規(guī)定并未提出新的比例標(biāo)準(zhǔn)。
值得關(guān)注的是本條新增不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式固化政府支出責(zé)任。我們理解該規(guī)定限制了實務(wù)中考核指標(biāo)形同虛設(shè)的項目，例如設(shè)置的指標(biāo)過于寬松或兜底流量過高。從法律后果上看，10號文將績效考核與政府隱性債務(wù)相聯(lián)系起來，將不與產(chǎn)出掛鉤的支付認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，鑒于此，我們建議投資者高度重視績效指標(biāo)之設(shè)定，貫徹實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)原則避免規(guī)避行為。
七是將“融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)”作為參與PPP項目之社會資本方的負(fù)面清單。此前文件僅規(guī)定融資平臺（即未摘帽之平臺）和本級控股之國有企業(yè)為社會資本方禁入名單。但是10號文新增“融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)”，我們理解目的是為了防范利用新設(shè)子公司方式規(guī)避平臺公司不得作為社會資本方之禁令。
八是將“二評”與“入庫”作為規(guī)范PPP項目之條件。此前市場上存在不少不進行“二評”和“入庫”的虛假PPP項目，大部分原因是地方政府財承已超10%紅線，或試圖規(guī)避披露等監(jiān)管規(guī)定。不少從業(yè)人員認(rèn)為“二評”與“入庫”規(guī)定之層級過低不影響合同效力。然而，10號文將不規(guī)范PPP項目與政府隱性債務(wù)相關(guān)聯(lián)，隱含著存在違反《預(yù)算法》之強制性規(guī)定的法律適用，進而可能會影響到合同效力。因此，我們建議投資者高度重視“二評”與“入庫”程序。
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結(jié)語：
總體而言，10號文鼓勵大于約束，多數(shù)禁止性規(guī)定都是對此前文件規(guī)定的重申。然而，通讀全文，諸項規(guī)定均可以看出財政部對于各類規(guī)避紅線行為不姑息的態(tài)度。政府和社會資本合作（PPP）模式有如一把雙刃劍，運用得當(dāng)，將促進政府轉(zhuǎn)變職能，運用不當(dāng)，將引起隱性負(fù)債增加，因此我們認(rèn)為積極鼓勵并規(guī)范發(fā)展是未來PPP模式發(fā)展之監(jiān)管主旋律。
然而，中國式PPP模式發(fā)展仍應(yīng)強化制度保障，例如對于10號文提到的鼓勵保險資金參與PPP項目股權(quán)投資，如何通過制度解決保險資金投資安全性問題？如何在制度上清除保險資金投資PPP項目的障礙？期待監(jiān)管機構(gòu)出臺促進政策落地的新舉措。
金融角度看財金10號文
來源：投行某小白
作者：林上金
自去年以來，政府部門集中在周五發(fā)文幾乎已成慣例。這不，本周五財政部扔下了財金10號文這枚重磅新政，讓沉寂了許久的PPP界頓時熱鬧了起來。關(guān)于這個文件的相關(guān)解讀很多，作為一個金融從業(yè)者也從自己的角度講講看法。總體上看，有喜有憂有期待。
1何謂喜
1、明確方向
自PPP新政以來，市場一片茫然，很多人對PPP路在何方充滿困惑。一度有很多金融機構(gòu)暫停了對PPP項目的融資，甚至連很多地方政府都開始排斥PPP。
但財金10號文重新為PPP正名，從而為市場打了一針強心劑。10號文明確，PPP是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署，應(yīng)充分發(fā)揮PPP模式積極作用，扎實推進PPP規(guī)范發(fā)展。
2、明確細(xì)節(jié)
由于前期很多PPP新政在具體規(guī)定上語焉不詳，導(dǎo)致實操中很多工作無法開展。財金10號文則在很多方面做出了詳細(xì)要求，如明確了使用者付費比例低于10%的不予入庫；新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出等等。這些明確的規(guī)定為后續(xù)具體工作開展提供了便利。
3、關(guān)于隱性債務(wù)問題
金融機構(gòu)對PPP到底是否屬于地方政府隱性債務(wù)極為關(guān)注，該問題不明確，很多金融機構(gòu)基本沒法推進PPP開展。本次財金10號文的一大亮點是對此有所明確。
文件規(guī)定由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險而形成的財政支出責(zé)任應(yīng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，而符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)納入預(yù)算管理。
2何謂憂
1、新老劃斷有憂
財政部在地方政府債務(wù)管理上有很多新老劃斷的做法，對于特定歷史時期存量和新增的地方政府隱性債務(wù)還是有區(qū)別的對待，例如2014年的地方政府債務(wù)清理甄別，但PPP領(lǐng)域則貌似從來沒有享受過這個待遇。
財金10號文一定程度上將政府出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保和還款承諾認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。且不說正常的項目融資中，金融機構(gòu)是否能要求所有股東為貸款提供必要的擔(dān)保，咱就說在PPP推進的前期，由于是新鮮事物且政策模糊，當(dāng)時市場上總體還是將PPP作為一個地方政府的融資方式，因此肯定有很多類似情況，比如當(dāng)時接觸的一個社會資本，其和地方政府對接PPP的時候明確要求政府出資代表要一同為融資全額擔(dān)保，否則就肯定不接項目。
當(dāng)然，市場有市場的實際情況，財政部也有自己一貫的強調(diào)，這里不能說對錯，只能說2014年和2015年最早的一批PPP項目肯定是倒霉的。
2、分類指導(dǎo)有憂
在財金10號文的加強分類指導(dǎo)中，僅僅強調(diào)了在建項目要避免“半拉子”；未開工項目要加強合同審核，規(guī)范融資安排；進入采購階段項目要吸引各類主體參與，那么已建成項目呢？
作為一個金融機構(gòu)從業(yè)者，心里首先想的是，難道已建成項目屬于已關(guān)門打狗完畢，說與不說都可以？？PPP本身推動不易，目前市場上已經(jīng)建成的項目恰恰是所有參與方付出了最多心血和努力的，也在特定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用，屬于必須更好予以保護的，但這塊反而只字未提，不禁心有戚戚。
3有期待
作為金融從業(yè)者，最關(guān)注的是財金10號文中關(guān)于資本金和融資支持的規(guī)定。
1、關(guān)于資本金
10號文鼓勵拓寬項目資本金來源，同時再次強調(diào)不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，特別點明“項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金”，沒有再提資本金的穿透審查。
其實2018年的23號文中關(guān)于穿透審查資本金給金融機構(gòu)帶來了極大的困擾，畢竟我國是以銀行為主的金融體系，層層穿透的話社會資本的錢基本都來自于貸款或發(fā)債。
以目前PPP的政策框架，地方政府已經(jīng)很難通過PPP增加隱性債務(wù)，只要項目公司的資本金實繳到位，同時項目公司股東的資本金來源不屬于直接債務(wù)資金，那么就應(yīng)該給予合規(guī)認(rèn)定，期待未來在該領(lǐng)域有更明確的規(guī)定。
2、關(guān)于融資支持
10號文要求引導(dǎo)保險資金加大項目股權(quán)投資力度，同時鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道。
我只能說不管是政府，還是很多社會資本，對PPP資產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)性太過樂觀，同時對我國金融市場的發(fā)展階段太過高估。對于金融機構(gòu)而言，一方面要對老百姓的資金安全負(fù)責(zé)，另一方面也受限于金融市場資金特點和外部法規(guī)的重重約束，實際上能力有限。所以，期待未來有更多優(yōu)質(zhì)的PPP資產(chǎn)，同時希望各方對金融市場有合理的預(yù)期。
最后，PPP成為我國未來基建和公共服務(wù)的主要承載模式之一已不容置疑，但同時確實也存在很多問題和困難。一個文件很難根本改變什么，但沒有這一點點的進步，就真的什么也改變不了，祝PPP行穩(wěn)致遠。
濟邦觀點 | 帶你逐條解讀財金10號文
來源：濟邦咨詢
燎解財金10號文：
財金10號文在全國兩會期間甫一發(fā)布，立即引起轉(zhuǎn)發(fā)和熱議。有關(guān)10號文的技術(shù)性解讀評論，我的同事和業(yè)內(nèi)同行已經(jīng)做了很多，我就不添枝畫葉了，僅從文件出臺的背景和意圖，另辟視角，做一些局外人的揣測，供各位PPP圈內(nèi)看官周末消遣閱讀。
一、 文件為何引發(fā)關(guān)注熱議。
自2017年11月的92號文之后，財政、發(fā)改均未再發(fā)布重磅級的PPP相關(guān)政策文件，市場對PPP的政策走向傳聞多，實錘少，此番發(fā)文是給“饑渴的”地方政府和操作界一場甘霖，至少，市場大多數(shù)人是這樣期盼的。
2018年3月財政部清庫之后，PPP究竟是進還是退？眾說紛紜，莫衷一是。甚至清庫后，項目庫的入退庫和開閉，都缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，各地方財政部門管理的松緊尺度也把握不一。亟待監(jiān)管層統(tǒng)一權(quán)威發(fā)聲。
PPP行業(yè)經(jīng)過四年高速發(fā)展，已經(jīng)積累了相當(dāng)一批利益攸關(guān)者，其對PPP政策文件高度敏感，一旦推出，當(dāng)然引起他們熱烈討論，談要點，解疑惑，論影響……
財金10號文全文及濟邦解讀：
財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作
規(guī)范發(fā)展的實施意見
財金〔2019〕10號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局，財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處：
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引入社會力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。為貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實好“六穩(wěn)”工作要求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：
一、牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求
近年來，各級財政部門會同有關(guān)方面大力推進PPP工作，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運用范圍等問題。各級財政部門要進一步提高認(rèn)識，遵循“規(guī)范運行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，扎實推進PPP規(guī)范發(fā)展。
（一）規(guī)范運行。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項目入庫，完善“能進能出”動態(tài)調(diào)整機制，落實項目績效激勵考核。
（二）嚴(yán)格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。
（三）公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）誠信履約。加強地方政府誠信建設(shè)，增強契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時履約，增強社會資本長期投資信心。
解讀：第一部分對PPP項目規(guī)范發(fā)展提出了總體要求，是對財金〔2018〕54號、財辦金[2017]92號等一系列PPP項目規(guī)范管理文件的延續(xù)、重申、強調(diào)。開篇切中要害的提出當(dāng)前PPP實務(wù)中“超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運用范圍”等亂象，且當(dāng)前大量PPP項目進入項目執(zhí)行階段、逐步進入運營期，前期不規(guī)范操作帶來的風(fēng)險可能凸顯出來，為公共服務(wù)的穩(wěn)定供給帶來風(fēng)險。因此《意見》要求在防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)下，科學(xué)決策、嚴(yán)格入庫、全生命周期動態(tài)管理、保障履約等，督促各方不論在新項目上馬還是項目落地執(zhí)行方面均應(yīng)提高認(rèn)識、規(guī)范運作、保障PPP可持續(xù)發(fā)展。
二、規(guī)范推進PPP項目實施
（一）規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；
解讀：PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，《意見》強調(diào)了PPP適用公共服務(wù)領(lǐng)域、公益性項目，但對于怎樣界定“長期”一直沒有一定之規(guī)。《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）提出“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點”。僅《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號）針對“申報示范項目要求具備的基本條件”中明示“合作期限原則上不低于10年”。
此條明確了項目原則上合作期限不低于10年，消除了實務(wù)操作中存在的爭議，并在規(guī)范操作的PPP項目要求下第一點即強調(diào)了按規(guī)定履行兩評程序。“適用領(lǐng)域、合作期、通過識別論證”是合規(guī)PPP項目的第一步基礎(chǔ)條件。
2. 社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；
解讀：風(fēng)險分配機制是確定項目運作方式、設(shè)計項目交易結(jié)構(gòu)和邊界條件的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。此前《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）規(guī)定“原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。”
實務(wù)中關(guān)于風(fēng)險分配機制的爭議不在少數(shù)，一些項目存在風(fēng)險分配界定不清、生搬硬套上述原則、缺乏對項目情況的實際考慮，使某一方不合理或過度承擔(dān)一些風(fēng)險，為項目后續(xù)落地及長期穩(wěn)定運營帶來了風(fēng)險。本條未列舉社會資本/項目公司具體應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，通過社會資本/項目公司應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)確定其應(yīng)承擔(dān)的“相應(yīng)風(fēng)險”，另一方面此文在政府承擔(dān)風(fēng)險中就最低需求風(fēng)險沒有作強制約定，我們認(rèn)為實際操作中仍需要根據(jù)項目行業(yè)和特點，以風(fēng)險合理分擔(dān)的原則，交給政府和社會資本在PPP合同中予以約定，但政策、法律等風(fēng)險仍明確政府承擔(dān)。風(fēng)險承擔(dān)表述的變化實際上體現(xiàn)了“風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則”在PPP項目中更靈活的應(yīng)用，項目風(fēng)險分配機制應(yīng)綜合考慮項目特點、社會資本承擔(dān)職責(zé)等確定，不可一概而論。
3. 建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
解讀：此前《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）要求嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，“未建立按效付費機制，包括項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不予入庫。此條要求在當(dāng)時可謂重磅新規(guī)。
《意見》對PPP項目按效付費的掛鉤原則提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，我們理解“完全”即“100%掛鉤”，不論新建還是存量項目，不論建設(shè)還是運營，均應(yīng)以實現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績效為最終目標(biāo)，實質(zhì)性大幅提高了社會資本產(chǎn)出績效不達標(biāo)的成本，并“點名”實務(wù)中各方通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)、鎖定及降低政府支出責(zé)任的亂象，為政府和社會資本履約提供根本性保障。
但是此條將對項目融資、金融機構(gòu)對項目的評價產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，在實際操作和方案設(shè)計中，建議一是各方進一步重視產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)及補貼掛鉤機制，提高績效考核約定的科學(xué)性和可操作性；二是給與社會資本一定的“改過自新”的機會，而非發(fā)現(xiàn)問題就100%扣光，既要實現(xiàn)“100%掛鉤”、又要保證對社會資本和金融機構(gòu)的吸引力，既要實現(xiàn)有效約束、又要實現(xiàn)有效激勵，同時促進項目公司財務(wù)及經(jīng)營情況的穩(wěn)定，保障公共服務(wù)的高效高質(zhì)供給。
4. 項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
解讀：一方面，結(jié)合下文對“以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，虛假出資或出資不實的”的明確否定，項目公司股東資本金投入的監(jiān)管口徑并未松動。
另一方面，實務(wù)中一些項目存在政府方出資代表未按合同約定及時足額繳納資本金，要求社會資本墊付等現(xiàn)象，對項目融資造成影響。按《意見》和PPP其他文件要求，項目融資的主體及風(fēng)險承擔(dān)方為社會資本或項目公司，政府或政府出資代表不提供任何融資或為融資提供擔(dān)保等義務(wù)，但是政府方應(yīng)在資本金層面按PPP合同履約、約定及時足額繳納，不影響項目融資落地。
5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位；
解讀：進一步明確政府方簽約主體為政府、機關(guān)或事業(yè)單位，不得為企業(yè)。與財金〔2018〕54號“嚴(yán)格審查簽約主體，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同”相呼應(yīng)。
6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。
解讀：當(dāng)前有少數(shù)項目為規(guī)避PPP流程、加快項目進度等，以PPP名義實施但不申報入庫。此條強調(diào)規(guī)范的PPP項目應(yīng)納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，但是結(jié)合后文也可看出，入庫并不能為PPP項目背書，項目庫能進能出，項目是否規(guī)范依賴于全生命周期的規(guī)范運作。
（二）在符合上述條件的同時，新上政府付費項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：
解讀：此前財辦金[2017]92號文提出“審慎開展政府付費類項目”，《關(guān)于規(guī)范推進政府與社會資本合作（PPP）工作的實施意見（征求意見稿）》中提出“原則上不再開展完全政府付費項目”，使得各地政府和金融機構(gòu)“談?wù)顿M色變”，但實際上國內(nèi)不少基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目具有純公益性屬性，政府付費項目是地方政府的訴求和PPP項目的重要構(gòu)成。《意見》對是否能夠新上政府付費類項目提出了具體標(biāo)準(zhǔn)，不一刀切，根據(jù)各地財承情況和項目類型而定，實務(wù)中更具操作性。
1. 財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外；
解讀：此條明確和統(tǒng)一了不得新上政府付費項目地區(qū)的財政支出責(zé)任上限（5%），而且該比例普遍比省級（自治區(qū)、直轄市）財政部門針對本省新上政府付費項目的地區(qū)財政支出責(zé)任上限要低，因此基本解決了各地對政府付費項目把關(guān)口徑不一致的問題。
同時，此條為污水、垃圾處理等類型的項目應(yīng)為政府付費回報機制正名，該類項目有部分最終付費來源于終端用戶，但是政府補貼和用戶收費均由政府支出，此條明確該類項目不適用前半句要求，也便于后續(xù)污水、垃圾處理等項目繼續(xù)按財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）要求實施PPP模式。這一例外情形充分反映了“實質(zhì)重于形式”的原則，也提醒我們對于政策文件的理解，切忌望文生義和生搬硬套。
2. 采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；
解讀：政府付費類項目相對具備較穩(wěn)定的收入來源，此條要求政府付費類項目原則上使用競爭性方式，即不得采用單一來源采購方式。這一原則的應(yīng)用一方面禁止實務(wù)中濫用單一來源采購規(guī)避競爭程序的項目，另外對于一些進行小規(guī)模改擴建的項目等情況，符合單一來源采購適用情形的，建議根據(jù)《政府采購法》執(zhí)行。
3. 嚴(yán)格控制項目投資、建設(shè)、運營成本，加強跟蹤審計。
解讀：實務(wù)中一些項目在前期工作較為初期時即采購社會資本，如僅批復(fù)項目建議書，或可研數(shù)據(jù)不深入、不扎實，后續(xù)項目變更、投資變化、實際運營成本與前期估算差異較大的情況，且PPP合同中可能未設(shè)計完善的投資控制、價格調(diào)整、爭議解決等機制。我們理解此條并未擴大政府方審計范圍，旨在加強政府方在PPP合同層面上的項目資金監(jiān)管和支出責(zé)任控制，降低相關(guān)風(fēng)險。
4. 對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。
解讀：首先應(yīng)明確此條的適用前提為“政府付費類項目”，對于本身為可行性缺口補助項目，使用者付費比例天然較低的公共產(chǎn)品，應(yīng)明確不適用于“10%”的要求。其次，盡管提出了10%的要求，但我們認(rèn)為在實際操作中可能也將存在爭議，如“新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)”仍有一定主觀性，可能較難判定；如10%的計算是每一年度還是總數(shù)對比、如是總數(shù)對比是否需要考慮使用者付費與政府補貼的發(fā)生年度折現(xiàn)考慮等，如不明確可能產(chǎn)生一些“包裝空間”，如當(dāng)前使用者付費很少，人為提高未來的使用者付費等。
對于政府付費類項目，不應(yīng)為了做成PPP，為了滿足10%的標(biāo)準(zhǔn)反而把不需要收費的設(shè)置成收費的或包裝成收費的，如一些公共場館、開放式設(shè)施等，即便短期收費，未來趨勢也是免費。
（三）強化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。
解讀：限制基金預(yù)算可謂是本次發(fā)文的最大熱點，雖說該來的早晚要來，但顯然政府和社會資本普遍還沒做好心理準(zhǔn)備，看完第一感覺“脊背發(fā)涼”。我們認(rèn)為本條傳達出的信息包括以下幾點，同時期待對其操作有進一步的說明澄清。
