PPP條例出臺(tái)，本來應(yīng)該有助于公共服務(wù)供給和政府治理變革，加強(qiáng)政府機(jī)制、市場機(jī)制之外的公私合作機(jī)制（包括對社會(huì)資本和對政府合作兩個(gè)方面），現(xiàn)在看來是期望太高了。聯(lián)想到2008年推出循環(huán)經(jīng)濟(jì)法以及后來受到的不少批評，PPP條例出臺(tái)后也同樣至少要管10年。覺得除非現(xiàn)在的草案有重大修改，否則還是不出臺(tái)或者推遲出臺(tái)更好。
（1）立意問題。按照現(xiàn)在的文本，PPP的立法目標(biāo)，只是對3年以來政策文件和具體工作的重復(fù)和加總，技術(shù)性的東西多，大方向的把握和提升少，立意看起來低了。現(xiàn)在的條例，在對象上，太多英國PFI的味道，對中國更加廣義有包容性的PPP實(shí)踐有削足適履的味道；在主體上，把發(fā)改委和財(cái)政部的東西貌似中性地拼合起來，沒有回答部門分割存在的尖銳問題；在過程上，把融資、建設(shè)、運(yùn)營全過程眉毛胡子一把抓，沒有突出PPP公共項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)本性。到位的立意，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)PPP立法是要提高中國公共服務(wù)的供給能力，包括公共項(xiàng)目的融資、效率、質(zhì)量三大方面，融資是擴(kuò)大公共服務(wù)的數(shù)量，效率是提高公共服務(wù)的供給能力，質(zhì)量是是否經(jīng)濟(jì)有效地實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的目標(biāo)。這樣，現(xiàn)在一根繩關(guān)心的融資問題，就內(nèi)化為二級層面甚至三級層面的事情，成為階段性有合理性的東西。總的感覺，好的寫法應(yīng)該是倒過來，總體性的東西寫得盡可能明確，指明方向；具體性的東西應(yīng)該盡可能原則，允許創(chuàng)新。
（2）對象問題。PPP項(xiàng)目主要解決的是介于純公共物品和純市場物品之間的準(zhǔn)公共物品的供給問題，包括政府付費(fèi)的非經(jīng)營性項(xiàng)目（英國的PFI模式）、政府補(bǔ)貼的半經(jīng)營性項(xiàng)目、消費(fèi)者支付的經(jīng)營性項(xiàng)目（法國的BOT模式）。中國的實(shí)踐，越來越趨向于把這些項(xiàng)目打包，而不是分割成為傳統(tǒng)的單一項(xiàng)目進(jìn)行。這樣做的好處，是可以用經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目支撐社會(huì)性項(xiàng)目，產(chǎn)生可持續(xù)發(fā)展三重底線要求的整體效益。可能的壞處是，本來應(yīng)該政府支付的東西放到市場上去做，政府缺位丟失了責(zé)任（例如一些社會(huì)性與環(huán)境性的基礎(chǔ)設(shè)施）；本來應(yīng)該消費(fèi)者支付的東西拿到了政府做的碗里，政府錯(cuò)位也丟失了責(zé)任（例如一些經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)設(shè)施由政府托底）。PPP的優(yōu)點(diǎn)是在市場失靈的地方引入政府（政府支付與補(bǔ)貼的情況），在政府失靈的地方引入市場（消費(fèi)者支付的情況），現(xiàn)在我們卻有放大市場失靈和政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，一個(gè)地區(qū)的PPP項(xiàng)目不應(yīng)該破碎化地一個(gè)一個(gè)進(jìn)行所謂物有所值的選擇（其實(shí)消費(fèi)者支付的東西不需要進(jìn)行物有所值評估），而應(yīng)該與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來進(jìn)行戰(zhàn)略性、整體性的選擇。
（3）主體問題。條例中對PPP中的第二個(gè)P，假定社會(huì)資本或SPV是企業(yè)組織，這是缺少政策遠(yuǎn)見和發(fā)展空間的。實(shí)際上，除了包括各種所有制企業(yè)之外，SPV的股東還應(yīng)該包括非政府組織以及由政府參與的混合經(jīng)濟(jì)組織。對第二個(gè)PPP，真正要強(qiáng)調(diào)的是相對于第一個(gè)P即主管政府，應(yīng)該是有獨(dú)立性的合作伙伴而不是從屬性的伙伴。涉及到具體的項(xiàng)目安排，國有企業(yè)應(yīng)該更多承擔(dān)政府支付的非運(yùn)營性項(xiàng)目，民營企業(yè)應(yīng)該更多承擔(dān)消費(fèi)者支付的運(yùn)營性項(xiàng)目。另外，PPP的兩個(gè)宏觀主管部門即發(fā)改委（現(xiàn)在負(fù)責(zé)能源、交通、林業(yè)、水利、環(huán)保、市政等7個(gè)領(lǐng)域）和財(cái)政部（除了以上7個(gè)領(lǐng)域現(xiàn)在還涉及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公共安全等6個(gè)領(lǐng)域），按照基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)各干一塊是有問題的，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)實(shí)際上是一個(gè)項(xiàng)目的兩面，沒有辦法拆離開來。可以做的辦法是，兩者管理的對象領(lǐng)域可以重疊，但是發(fā)改委重在總體布局決策，重點(diǎn)對消費(fèi)者支付的項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)；財(cái)政部重在財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)決策，重點(diǎn)對需要政府支付和補(bǔ)貼的項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)。兩者要結(jié)合起來，對區(qū)域性的PPP項(xiàng)目的總體格局和頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行審核。
（4）過程問題。條例中要求社會(huì)資本的責(zé)任覆蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營整個(gè)環(huán)節(jié)，也是有問題的，這樣會(huì)導(dǎo)致沒有運(yùn)營能力的金融部門和建設(shè)部門排他性地成為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，而排除許多沒有投資能力和建設(shè)能力的運(yùn)營型企業(yè)。結(jié)果在PPP的三元體系中，政府只關(guān)注融資到位、企業(yè)只關(guān)注工程利潤、金融機(jī)構(gòu)關(guān)注安全放貸，唯獨(dú)提高公共服務(wù)能力的宗旨得不到真正的落實(shí)。其實(shí)，許多存量項(xiàng)目的PPP如ROT、TOT是沒有太多的投資和建設(shè)的，重點(diǎn)是運(yùn)營服務(wù)。合理的辦法應(yīng)該是，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營的全過程，但是政府不需要對具體過程指手畫腳，而是按照運(yùn)營服務(wù)的績效來判斷PPP項(xiàng)目的合理性和成敗。
