作者： 伍進(jìn) 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副主任
為采用綜合評(píng)估的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》叫好
近日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）。該稿通篇未提“物有所值”，而是在第十一條規(guī)定：“從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估”。
很多專家學(xué)者認(rèn)為這一條實(shí)際上說(shuō)的就是“物有所值評(píng)價(jià)”，因此建議用“物有所值評(píng)價(jià)”取代該條的表述。
但是，筆者認(rèn)為征求意見(jiàn)稿的表述是適當(dāng)?shù)摹为?dú)的物有所值評(píng)價(jià)，并不能實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)；它應(yīng)當(dāng)作為綜合評(píng)估的一部分，參與對(duì)項(xiàng)目和模式的嚴(yán)格把關(guān)，避免PPP進(jìn)一步泛化。
1.價(jià)值工程理念和持續(xù)改進(jìn)實(shí)踐
價(jià)值工程（Value Engineering）是從合理利用資源開(kāi)始發(fā)展起來(lái)的一門(mén)軟科學(xué)技術(shù)，起源于二戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)軍隊(duì)部門(mén)。價(jià)值工程的數(shù)學(xué)表達(dá)式非常簡(jiǎn)單，V=F/C，即價(jià)值由功能和成本的比值決定。提升價(jià)值的常見(jiàn)途徑包括：功能不變或提升，成本下降；功能略有下降，成本大幅下降；成本略有上升，功能大幅提升。
價(jià)值工程的思想指出，判斷項(xiàng)目方案是否得到優(yōu)化的指標(biāo)是價(jià)值而非價(jià)格。在其應(yīng)用上，主要是用于項(xiàng)目方案的優(yōu)化和改進(jìn)。日本引進(jìn)VE后，將其作為企業(yè)管理技術(shù)的一種，與其他技術(shù)綜合使用，形成了VIQ（V是價(jià)值工程，I是工業(yè)化，Q是全面質(zhì)量管理），著眼點(diǎn)也是放在持續(xù)改進(jìn)上。筆者認(rèn)為，提升價(jià)值應(yīng)當(dāng)是所有項(xiàng)目的目標(biāo)，無(wú)論政府項(xiàng)目還是私人項(xiàng)目。
強(qiáng)調(diào)價(jià)值而非價(jià)格，物有所值和價(jià)值工程的理念異曲同工。但在實(shí)踐是否匹配理念方面，二者有所差異。
VE在應(yīng)用“價(jià)值”這一概念時(shí)，目的是為了項(xiàng)目方案的持續(xù)改進(jìn)——在項(xiàng)目的發(fā)起、策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段，不斷使用價(jià)值工程的思想來(lái)優(yōu)化方案，從而實(shí)現(xiàn)精益求精。價(jià)值工程的理念和實(shí)踐是知行合一的。
而物有所值理念在實(shí)踐中被弱化為物有所值評(píng)價(jià)，后者僅被用于判斷一個(gè)公共項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。因此，物有所值評(píng)價(jià)并不能與物有所值理念劃等號(hào)，單獨(dú)使用這一評(píng)價(jià)手段也并不能保證物有所值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下文結(jié)合中外實(shí)踐做進(jìn)一步討論。
3.物有所值理念影響英國(guó)建筑業(yè)的背景
盡管“物有所值”本應(yīng)是所有項(xiàng)目（包括私人項(xiàng)目）追求的目標(biāo)，但實(shí)踐中它是隨新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起而被首先用在公共項(xiàng)目上。開(kāi)始是被用在公共采購(gòu)審計(jì)中，并以3E為核心，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、有效(Effectiveness)、高效(Efficiency)；隨后運(yùn)用的重點(diǎn)被放在其能解釋為何應(yīng)追求價(jià)值而非成本上。
激烈的競(jìng)爭(zhēng)，是上世紀(jì)七八十年代英國(guó)建筑業(yè)的寫(xiě)照，而價(jià)格戰(zhàn)是競(jìng)爭(zhēng)的重要表現(xiàn)。為改變這種狀況，1994年英國(guó)建筑業(yè)的Latham報(bào)告指出，價(jià)格戰(zhàn)使英國(guó)建筑業(yè)的公司難以在技術(shù)、裝備、人員等方面保持投入，不利于行業(yè)的健康發(fā)展；政府作為建筑業(yè)內(nèi)最大和最有影響力的業(yè)主，要引領(lǐng)變革。但是，政府業(yè)主受制于公開(kāi)、公平、公正要求的約束，如果不比拼價(jià)格，那就得提供另一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)供其選擇承包商。物有所值（關(guān)注價(jià)值，而非價(jià)格）這一概念，此時(shí)得到重視。
4.物有所值在英國(guó)PFI模式中的應(yīng)用和質(zhì)疑
相對(duì)于傳統(tǒng)模式，一個(gè)公共項(xiàng)目如果采用PPP模式，有可能產(chǎn)生更高的價(jià)格，尤其是建設(shè)期成本。物有所值強(qiáng)調(diào)價(jià)值而非價(jià)格，關(guān)注全壽命周期而非僅僅建設(shè)期，能用于解釋為何一個(gè)項(xiàng)目需要選擇建設(shè)成本更高的PFI模式。因此，物有所值這一概念被英國(guó)政府作為推廣PFI模式的重要理由，而物有所值評(píng)價(jià)也被作為使用PFI模式的前置程序。
但是，英國(guó)議會(huì)對(duì)此持懷疑態(tài)度。在眾議院2011年7月18日發(fā)布的針對(duì)PFI的第17次報(bào)告中，在基于眾多案例反饋的基礎(chǔ)上，指出已采用PFI模式的項(xiàng)目并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)物有所值：即使從全壽命周期成本看，PFI模式也更貴，耗費(fèi)了更多納稅人的錢（PFI projects are significantly more expensive to fund over the life of a project. This represents a significant cost to taxpayers）；如果不加以重大變革，我們不認(rèn)為PFI能夠提供物有所值（We do not believe that PFI can be relied upon to provide good value for money without substantial reform）。
報(bào)告進(jìn)一步表達(dá)了其對(duì)物有所值評(píng)價(jià)中很多假設(shè)的關(guān)注，并認(rèn)為這些假設(shè)偏向于PFI模式(we are also concerned about some of the assumptions behind the VfM assessment. Many of these assumptions act to make the choice of PFI more likely)。
在世界銀行2015年的網(wǎng)絡(luò)課程Public-Private Partnerships: How Can PPPs Help Deliver Better Services上，James Ballingall代表Infrastructure UK對(duì)Value for Money在英國(guó)的應(yīng)用做了陳述：在英國(guó)，傳統(tǒng)上使用定量的物有所值評(píng)價(jià)，人們假裝它是科學(xué)（Traditionally, we have a qualitative test which is a mathematical test. People pretend it’s a science）；但后來(lái)認(rèn)識(shí)到，這么做的效果完全取決于數(shù)據(jù)和假設(shè)的可靠性。對(duì)此，James用了“垃圾進(jìn)去、垃圾出來(lái)”（rubbish in, rubbish out）予以形容其可能存在的主觀性弊端。
當(dāng)然，物有所值評(píng)價(jià)普遍存在于各國(guó)的PPP實(shí)踐中，不能因?yàn)槠溆兄饔^性弊端而完全摒棄。實(shí)際上，它和其他評(píng)估手段一起，在各國(guó)實(shí)踐中為項(xiàng)目及其模式的選擇進(jìn)行把關(guān)。
5.征求意見(jiàn)稿的重要背景之一：避免PPP的泛化
征求意見(jiàn)稿出臺(tái)的背景是實(shí)踐中出現(xiàn)了亟待解決的一些問(wèn)題，首當(dāng)其沖的就是“合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向，合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范”。
目前，我國(guó)確實(shí)有運(yùn)動(dòng)式地推廣PPP模式的趨勢(shì)，這和國(guó)外推廣應(yīng)用PPP模式有很大區(qū)別。查閱英國(guó)、澳大利亞、歐洲的相關(guān)資料，PPP模式只是公共項(xiàng)目傳統(tǒng)提供模式的有益補(bǔ)充，在項(xiàng)目數(shù)量和金額上，只占較小比例。例如，歐盟28國(guó)（下圖數(shù)據(jù)還包括土耳其和西巴爾干諸國(guó)）在2016年僅有69個(gè)項(xiàng)目落地，而2015年這一數(shù)字是49個(gè)?？梢?jiàn)，能夠進(jìn)入實(shí)施階段乃至簽約的PPP項(xiàng)目，都是經(jīng)過(guò)一系列程序（包括物有所值評(píng)價(jià)）的嚴(yán)格評(píng)估，可謂是少之又少。這一系列程序，起到了把關(guān)而非背書(shū)的作用。
圖片來(lái)源：European PPP Expertise Centre, Review of the European PPP Market for 2016
與之相比，我國(guó)的PPP項(xiàng)目，僅僅三年時(shí)間，無(wú)論金額還是數(shù)量，都早已趕英超澳甩歐盟。中央政府職能部門(mén)和地方各級(jí)政府，在PPP模式泛化中都起到推波助瀾的作用。比如，在選擇海綿城市、綜合管廊試點(diǎn)時(shí)，專門(mén)設(shè)置是否采用PPP模式這一指標(biāo)，只有選擇了PPP模式才能在該項(xiàng)得分；再比如，最近又出了新文件，要求“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式”。行政推動(dòng)和微觀主體的激勵(lì)導(dǎo)向，使PPP泛化的趨勢(shì)愈演愈烈。
如何才能真做PPP、做真PPP？這不能僅停留在口頭，而需要在項(xiàng)目和模式評(píng)估、選擇時(shí)嚴(yán)格把關(guān)。
6.物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)作為綜合評(píng)估的一部分
中國(guó)的PPP項(xiàng)目在發(fā)起時(shí)要有兩評(píng)一案。但從目前的實(shí)踐看，兩評(píng)（尤其是物有所值評(píng)價(jià)）更像是為推動(dòng)PPP而設(shè)置的背書(shū)道具，卻不是把關(guān)工具。通過(guò)兩評(píng)的實(shí)施方案，雖然還需要“有關(guān)部門(mén)對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審”（征求意見(jiàn)稿第十二條），但此時(shí)已是程序而已。與其說(shuō)有關(guān)部門(mén)是來(lái)“聯(lián)合評(píng)審”的，不如說(shuō)是為PPP項(xiàng)目開(kāi)綠燈的，因?yàn)?ldquo;對(duì)參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。”（征求意見(jiàn)稿第二十二條）
避免PPP泛化，關(guān)鍵要把好關(guān)。和英國(guó)、澳洲、歐盟的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)對(duì)比，實(shí)踐已經(jīng)表明，在我國(guó)兩評(píng)對(duì)一案的把關(guān)作用難以體現(xiàn)。兩評(píng)中，財(cái)政承受能力論證有個(gè)相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，可以單獨(dú)作為一票否決的工具；而物有所值評(píng)價(jià)則具有較強(qiáng)的主觀性。為避免這種弊端，應(yīng)當(dāng)把物有所值評(píng)價(jià)作為綜合評(píng)估的一部分，結(jié)合立項(xiàng)審批流程，對(duì)項(xiàng)目和模式都進(jìn)行把關(guān)。
我國(guó)已有項(xiàng)目立項(xiàng)、審批的機(jī)制，具有良好的綜合評(píng)估基礎(chǔ)條件。雖然以前的可行性研究報(bào)告常因受到行政干預(yù)的影響，被戲稱為可批；但也不應(yīng)該用更為主觀和狹隘的物有所值評(píng)價(jià)予以替代。相反，PPP項(xiàng)目提供的都是公共服務(wù)，政府承擔(dān)最終的供給責(zé)任，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面的把關(guān)——不僅是對(duì)模式，而且對(duì)項(xiàng)目本身的必要性、合理性，也應(yīng)強(qiáng)化綜合評(píng)估。
和價(jià)值工程一樣，物有所值理念也是追求更高的價(jià)值。物有所值應(yīng)當(dāng)成為所有項(xiàng)目（不僅僅是政府項(xiàng)目）優(yōu)化和改進(jìn)的目標(biāo)。這一持續(xù)改進(jìn)的思想應(yīng)體現(xiàn)在項(xiàng)目發(fā)起、策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段。
但是，物有所值理念并不等同于物有所值評(píng)價(jià)，單獨(dú)在模式選擇階段使用物有所值評(píng)價(jià)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)PPP泛化的問(wèn)題，而物有所值評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目的把關(guān)作用難以體現(xiàn)，反而更像是背書(shū)道具。應(yīng)把物有所值評(píng)價(jià)納入綜合評(píng)估體系，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目、對(duì)模式的把關(guān)。因此，征求意見(jiàn)稿關(guān)于“從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估”的表述，筆者認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?/p>
