作者簡(jiǎn)介：趙晶璞，律師，北京大成律師事務(wù)所合伙人，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資、房地產(chǎn)及建設(shè)工程法律服務(wù)，帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)完成十余個(gè)PPP項(xiàng)目，其中北京新機(jī)場(chǎng)軌道線項(xiàng)目及首都大外環(huán)項(xiàng)目入選國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目。
7月21日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》發(fā)布，社會(huì)各界掀起熱議。與之前的殷殷期盼相比，這份意見稿雖然有項(xiàng)目清單、確認(rèn)仲裁等亮點(diǎn)，但顯然并未得到更多的“贊”。我們主辦的PPP項(xiàng)目遇到過一些現(xiàn)實(shí)性的問題，現(xiàn)僅從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，對(duì)征求意見稿（下稱“意見稿”）中的個(gè)別問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析并提出建議。
意見稿第六條規(guī)定：“國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。”該等規(guī)定目的是為非公有制社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目提供保障，但是因缺少具體的執(zhí)行舉措而未見得能起到積極的促進(jìn)作用。
在我們所完成的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方多為國(guó)有企業(yè)。特別是承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的企業(yè)，90%都是國(guó)有企業(yè)。對(duì)于該等現(xiàn)象，雖業(yè)界多有微詞，但也無(wú)力改變民營(yíng)企業(yè)無(wú)法參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資金額大，建設(shè)任務(wù)重，運(yùn)營(yíng)要求高，社會(huì)關(guān)注廣，承擔(dān)這樣的項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)具有先天優(yōu)勢(shì)，為保證建設(shè)工期及運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，政府方也更傾向于選擇國(guó)有大型企業(yè)。同時(shí)，如果與現(xiàn)階段的反腐工作相聯(lián)系，我們也更能理解政府方的選擇。但是，選擇國(guó)有企業(yè)這樣的結(jié)果其實(shí)還是錢在自己兜里轉(zhuǎn)，并沒有真正吸引民間資本。
因此，建議確立鼓勵(lì)或支持非公有制社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的機(jī)制，以真正調(diào)動(dòng)起民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的熱情。
1、關(guān)于對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人的補(bǔ)償
意見稿第九條顯示，PPP項(xiàng)目可以由兩個(gè)主體提起，一為縣級(jí)以上地方（原文沒有“地方”二字，建議補(bǔ)充完整）人民政府有關(guān)主管部門，可以提出擬采用PPP模式的項(xiàng)目；二為公民、法人和其他組織，可以提出建議?？梢钥闯?，兩個(gè)主體發(fā)起項(xiàng)目的情況是不一樣的。一個(gè)是提出項(xiàng)目，一個(gè)是提出建議。
與財(cái)金[2014]113號(hào)文規(guī)定的政府發(fā)起和社會(huì)資本發(fā)起相比，本意見稿增加了非政府方發(fā)起人的范圍，并不僅僅限定為作為企業(yè)的社會(huì)資本方，還有公民、法人和其他組織?？梢岳斫鉃榉钦骄砂l(fā)起項(xiàng)目，但是僅為“提出建議”，對(duì)于業(yè)界曾呼吁的對(duì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}并沒有進(jìn)行響應(yīng)。當(dāng)然，如果非政府方發(fā)起項(xiàng)目?jī)H是“提出建議”，并不需要做更為深入的研究論證，那么也確實(shí)沒有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋匾恕?/p>
我們所遇到的以PPP模式進(jìn)行的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，均為社會(huì)資本方先有投資意向、然后向當(dāng)?shù)卣岢觯?dāng)?shù)卣醪皆u(píng)估后認(rèn)為可行才予以采納并進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施。在此，社會(huì)資本方并不僅僅是“提出建議”這么簡(jiǎn)單，很多已經(jīng)提前做了深入性考察及研究工作。雖然通常情況下，經(jīng)過項(xiàng)目采購(gòu)程序都有成為中標(biāo)社會(huì)資本的可能，但同時(shí)也還是存在著不能中標(biāo)的可能。在此種情形下，如何對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行補(bǔ)償其實(shí)是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題。
如果能確定被采納之后的補(bǔ)償，除了可以增加發(fā)起人建議的準(zhǔn)確、完整、可行，還能夠節(jié)約項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間，因此建議增加對(duì)發(fā)起人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臈l款。
2、關(guān)于實(shí)施方案中的績(jī)效考核
意見稿第十條明確了實(shí)施方案應(yīng)由有關(guān)主管部門擬定及實(shí)施方案應(yīng)包含的內(nèi)容，但實(shí)施方案中并沒有包含項(xiàng)目的績(jī)效考核。實(shí)務(wù)中，無(wú)論是政府付費(fèi)的項(xiàng)目，還是缺口補(bǔ)助類的項(xiàng)目，社會(huì)資本方的回報(bào)都是要與項(xiàng)目績(jī)效掛鉤的，達(dá)到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的，可以全額付費(fèi)或補(bǔ)助，如果未達(dá)到，則相應(yīng)扣減。這是具有明顯激勵(lì)作用的設(shè)置，既可以促使社會(huì)資本方充分重視運(yùn)營(yíng)期工作，又能使項(xiàng)目最大限度的滿足公共利益需求。因而建議進(jìn)行補(bǔ)充。
3、關(guān)于征求潛在社會(huì)資本方意見的實(shí)際操作
意見稿第十條最后一款明確規(guī)定：“有關(guān)主管部門擬定合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見。”同時(shí)，第四十四條規(guī)定：擬定合作項(xiàng)目實(shí)施方案未征求潛在社會(huì)資本方意見的，需要改正，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人給予處分。
“潛在社會(huì)資本方”并非法定概念，本意見稿前文亦未對(duì)此進(jìn)行定義?！墩袠?biāo)投標(biāo)實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定了“潛在投標(biāo)人”的權(quán)利。如果將“潛在社會(huì)資本方”與“潛在投標(biāo)人”做同等理解，那么，“潛在社會(huì)資本方”應(yīng)為在看到招標(biāo)公告后產(chǎn)生投標(biāo)意向的社會(huì)資本方?；蛘?，按照意見稿第十二條的規(guī)定，“經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，由有關(guān)主管部門向社會(huì)公布”，公布后，看到了實(shí)施方案并產(chǎn)生投標(biāo)意向的社會(huì)資本方才成為“潛在社會(huì)資本方”。而按照第十條的規(guī)定，此時(shí)項(xiàng)目實(shí)施方案正在擬定中，未形成、未公布，招標(biāo)采購(gòu)意向尚未明確， 招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告更遠(yuǎn)未完成，那又如何選擇并征求“潛在社會(huì)資本方”的意見？被征求意見的潛在資本方是如何選擇的？是否也遵從了公開、公平、公正的原則？這種征求意見與第十三條規(guī)定的“通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方”如何有效銜接？如何避免串通招投標(biāo)的法律責(zé)任？ 因而建議對(duì)該條款進(jìn)行更為明確的規(guī)定。
1、關(guān)于在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議
意見稿第十四條規(guī)定：“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議。”平等協(xié)商是為了使該合同更符合民事法律行為的特點(diǎn)，但哪些內(nèi)容可以協(xié)商并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合第十五條規(guī)定的：“合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件”來理解，該協(xié)議的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與招投標(biāo)文件應(yīng)保持一致，招標(biāo)文件明確要求、投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)響應(yīng)的內(nèi)容，并不能再度進(jìn)行協(xié)商。財(cái)金[2014]113號(hào)文第二十條也規(guī)定：“確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款。”
對(duì)于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與核心條款，實(shí)務(wù)中通常按照合同范圍、價(jià)格、工期、質(zhì)量、違約責(zé)任等內(nèi)容來掌握。但是在有的PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件中，采購(gòu)人在投標(biāo)須知前附表中會(huì)直接寫明項(xiàng)目合同不可變的細(xì)節(jié)，比如投標(biāo)報(bào)價(jià)、建設(shè)期期限、運(yùn)營(yíng)期期限。基于采購(gòu)人的理解或文件制作的疏漏，這些明確要求的條款經(jīng)常并不能涵蓋上面所述的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這樣在合同談判時(shí)就帶來非常大的困擾。特別是項(xiàng)目公司注冊(cè)資本、社會(huì)投資人出資比例等條款，政府方認(rèn)為，這些條款為招標(biāo)文件中明確規(guī)定的，不可談判，但是社會(huì)資本方認(rèn)為，招標(biāo)文件規(guī)定的不可變細(xì)節(jié)并不包含這些內(nèi)容。雙方談來談去，項(xiàng)目合同無(wú)法簽訂。因而建議對(duì)可予協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)一步明確。
2、關(guān)于項(xiàng)目合同的體系
項(xiàng)目合同通常包含與PPP項(xiàng)目相關(guān)的全部合同，這些合同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，共同保障項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。但是本意見稿并未對(duì)項(xiàng)目合同體系進(jìn)行必要的明確，僅規(guī)定了合作項(xiàng)目協(xié)議。
第十四條規(guī)定：“設(shè)立專門負(fù)責(zé)實(shí)施合作項(xiàng)目的公司（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司）的，合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂。”采購(gòu)?fù)瓿?，社?huì)資本選擇完畢，但是項(xiàng)目公司還 未予設(shè)立，如果沒有一個(gè)前置性的合同，如何約束社會(huì)資本方的中標(biāo)行為？雖然有投標(biāo)保證金，但是投標(biāo)保證金保證的是社會(huì)資本方與采購(gòu)方簽署協(xié)議，而不是項(xiàng)目公司。而且，投標(biāo)保證金的數(shù)額是否可以覆蓋社會(huì)資本方不予設(shè)立項(xiàng)目公司、不予繼續(xù)簽署項(xiàng)目協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)？
第十四條規(guī)定合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司簽訂，第十五條最后一款又規(guī)定，“設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。”這是兩個(gè)相互矛盾的條款，項(xiàng)目公司作為簽約主體，如何在這個(gè)協(xié)議中約定設(shè)立自己？同時(shí)，第二十六條規(guī)定：“在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。”從合同相對(duì)性的角度出發(fā)，合作項(xiàng)目協(xié)議的簽約主體是政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司，那又如何約定非為簽約主體的社會(huì)資本方的義務(wù)？可見，還應(yīng)有一個(gè)政府方和社會(huì)資本方之間的合同來規(guī)定這些問題。
實(shí)務(wù)中，如果需要設(shè)立項(xiàng)目公司，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇了社會(huì)資本后，通常會(huì)簽署一份協(xié)議，該協(xié)議通常會(huì)明確幾點(diǎn)內(nèi)容，第一，項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的具體內(nèi)容與要求；第二，社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司的期限、條件，項(xiàng)目公司設(shè)立后，項(xiàng)目公司與實(shí)施結(jié)構(gòu)續(xù)簽或重簽項(xiàng)目協(xié)議；第三，項(xiàng)目公司投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不能時(shí)社會(huì)資本方的責(zé)任。這也是國(guó)家發(fā)改委2014通用合同指南中對(duì)社會(huì)投資人、項(xiàng)目公司的區(qū)分設(shè)置，我們傾向于這樣的安排。
政府和社會(huì)資本合作，強(qiáng)調(diào)的是政府與通過競(jìng)爭(zhēng)性選擇脫穎而出的社會(huì)資本方之間的合作，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)都是該社會(huì)資本方應(yīng)履行的承諾，而項(xiàng)目公司僅為雙方實(shí)現(xiàn)合作的手段、方式、途徑。無(wú)論是之前的文件規(guī)定，還是本次征求意見稿，都對(duì)項(xiàng)目公司的設(shè)立與否給予了充分的自由，這也是為什么可以不設(shè)立項(xiàng)目公司而由社會(huì)資本直接承擔(dān)該等義務(wù)的原因。
其實(shí)這也關(guān)系到項(xiàng)目合同體系中究竟哪一份合同才是合作項(xiàng)目協(xié)議的問題。實(shí)務(wù)中，我們把談判結(jié)束、實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方簽署的這一份合同作為PPP項(xiàng)目的主合同，也就是意見稿所稱的合作項(xiàng)目協(xié)議，我們認(rèn)為，這樣才可以最準(zhǔn)確的描述政府和社會(huì)資本方之間的合作，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司設(shè)立之后，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)再與其簽署補(bǔ)充協(xié)議或進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)。在項(xiàng)目公司融資不能或建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不能的時(shí)候，政府方可以依據(jù)該合同要求社會(huì)投資人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
這樣的安排有時(shí)會(huì)受到指責(zé)，并不僅僅是因?yàn)轫?xiàng)目融資的問題。項(xiàng)目融資通常理解為通過項(xiàng)目去融資，而不是“為項(xiàng)目籌措資金”，還款保證僅限于項(xiàng)目資產(chǎn)、項(xiàng)目合同協(xié)議下的利益和權(quán)益。但是從政府方的角度來考慮，采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇的是社會(huì)資本方，招標(biāo)條件對(duì)該社會(huì)資本方有明確的要求，其投融資能力、建設(shè)能力、運(yùn)營(yíng)能力是保證項(xiàng)目順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，這些都是對(duì)社會(huì)資本方現(xiàn)實(shí)性的要求，而不是對(duì)項(xiàng)目公司的要求。項(xiàng)目公司出現(xiàn)問題了，政府方應(yīng)該按照招投標(biāo)文件、按照項(xiàng)目合同來向中標(biāo)的社會(huì)資本方主張權(quán)利。公共利益和公共安全應(yīng)予保證，如果所有的項(xiàng)目都僅是只能追究項(xiàng)目公司的責(zé)任，那么選擇社會(huì)資本做什么？社會(huì)資本只完成了一個(gè)設(shè)立項(xiàng)目公司的任務(wù)，這可能更符合許多建設(shè)施工企業(yè)的需求。通過出資或極少部分的出資，就可以按照特許經(jīng)營(yíng)條例第九條第三款的規(guī)定獲得重大項(xiàng)目的建設(shè)施工，可這是國(guó)家大力推動(dòng)PPP的初衷？這樣的現(xiàn)實(shí)情況滿足了誰(shuí)的利益？由誰(shuí)來對(duì)項(xiàng)目真正的負(fù)責(zé)？項(xiàng)目公司破產(chǎn)清算時(shí)，項(xiàng)目出資人可能也是顆粒無(wú)收，但是，項(xiàng)目失敗的結(jié)果是不是更多的由社會(huì)公眾來承受？
因而我們建議條例明確PPP合同的體系，確認(rèn)政府方與社會(huì)資本方簽署的合同為項(xiàng)目主合同，亦即合作項(xiàng)目協(xié)議。
意見稿第三十五條規(guī)定：“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。”縱觀全文，并沒其他關(guān)于“中介機(jī)構(gòu)”參與項(xiàng)目的表述，此處直接出現(xiàn)對(duì)“中介機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管很是突兀。因而建議在前文明確規(guī)定中介機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的合法途徑以及應(yīng)該完成的工作內(nèi)容，這樣才使此處的監(jiān)管有的放矢。
意見稿第四十四條規(guī)定了主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。其中關(guān)于“（二）未對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估或者未提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估”的規(guī)定，我們認(rèn)為，雖然本條及第十一條均未明確表述為“項(xiàng)目發(fā)起階段進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證”，但是，從該條款的要求來看，這兩項(xiàng)工作在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段必不可少。
但是如何將該等工作落到實(shí)處，還有待進(jìn)一步明確。有一些物有所值評(píng)價(jià)純粹就是濫竽充數(shù)走形式。我們?cè)佑|過一個(gè)西部城市的實(shí)施方案，對(duì)其中物有所值論證部分有個(gè)別疑問，于是就去問咨詢公司的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。該負(fù)責(zé)人說，第一稿做出來是“未通過”，項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)馬上就急了，拿了那么多咨詢費(fèi)耽誤了那么多天時(shí)間，“未通過”怎么行。于是，全部項(xiàng)目人員在酒店里憋了三天，重新拿出來一份“通過”的報(bào)告。其內(nèi)容如何也就可想而知了。
為“真的做PPP，做真的PPP”，結(jié)合實(shí)務(wù)我們建議，法律責(zé)任部分不能僅規(guī)定必須進(jìn)行對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式必要性、合理性組織開展評(píng)估或者進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估，還要對(duì)該等評(píng)估工作的真實(shí)、準(zhǔn)確性進(jìn)行規(guī)制。
