2017年4月，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）（簡稱“50號文”）。時隔一月，財政部又發(fā)布了《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）（簡稱“87號文”）。“50號文”強調(diào)了在三個方面規(guī)范地方政府債務(wù)，分別是清理整改地方政府融資擔保、加強地方融資平臺管理、禁止利用PPP模式變相舉借債務(wù)、以及進一步健全規(guī)范地方政府舉債融資機制。“87號文”作為繼“50號文”后國務(wù)院及各部委對整理地方債務(wù)風(fēng)險的進一步細化，以制止地方政府利用政府購買服務(wù)違法違規(guī)舉債融資的苗頭，并明確重申了以下四個方面的政策規(guī)定：
（1）嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù)，明確政府購買服務(wù)范圍的“四個嚴禁”；
（2）嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，明確“先預(yù)算，后購買”的采購實施模式；
（3） 嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資嚴禁地方違規(guī)融資的“三個不得”；
一、文件出臺背景
在“87號文”發(fā)布后，財政部有關(guān)負責(zé)人在答記者提問中，闡述了文件出臺的具體背景。在肯定了政府采購積極作用的同時，提到一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)等文件規(guī)定,以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，加劇了財政金融風(fēng)險。
早在今年一月，財政部分別向五個地方政府及兩個部委發(fā)函發(fā)布了財預(yù)函[2017]1-6號，主要內(nèi)容是問責(zé)違法違規(guī)舉債的擔保行為。其中交通運輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期后第1年至第17年或者18年通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。
從“87號文”的內(nèi)容來看，文件幾乎就是為了禁止該類案例的違規(guī)情況而創(chuàng)設(shè)的。
二、政府購買服務(wù)范圍的“四個禁止”
文件要求嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)。《政府采購法》第二條將政府采購服務(wù)的范圍定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象。《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十二條政府購買服務(wù)的內(nèi)容限制為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項。政府新增或臨時性、階段性的服務(wù)事項，適合社會力量承擔的，應(yīng)當按照政府購買服務(wù)的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務(wù)事項，不得向社會力量購買。
“87號文”中通過負面清單的方式，嚴格限制實施政府購買服務(wù)的范圍：
（一）嚴禁將貨物及建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；
（二）嚴禁將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；
（三）嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目；
（四）嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；
實踐中，以政府采購服務(wù)形式直接購買工程建設(shè)及貨物的違規(guī)程度過于明顯也沒有必要。而以政府采購服務(wù)形式獲得特定金融機構(gòu)融資的模式，一方面可以通過該政府采購行為的實施將合同付款納入本級政府預(yù)算，又可以通過競爭方式獲得資金成本較低的融資款項或融資租賃產(chǎn)品，輔以地方融資平臺公司提供融資擔保，這樣的方式可謂是地方違規(guī)獲得發(fā)展資金的創(chuàng)新之舉。雖然法律法規(guī)的對政府采購服務(wù)范圍的定義并不存在歧義，但是如果財政部不及時限制此模式的利用，可能很快會在各地遍地開花。
三、嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理
“87號文”重申政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當確認涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。
“87號文”禁止的將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)本質(zhì)就是帶運營的BT模式，而將建設(shè)工程與服務(wù)打包，再加融資就是PPP模式，應(yīng)當按照國務(wù)院相關(guān)部門PPP相關(guān)規(guī)定進行識別、準備與采購。政府采購與PPP模式的根本區(qū)別在于項目風(fēng)險的承擔與預(yù)算的管理。采用BT模式或是通過政府采購服務(wù)模式進行PPP項目的實施無疑會將大部分項目風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險交由地方政府承擔。將PPP中的政府付費與購買服務(wù)中的政府支付混淆，將各種債務(wù)融資方法包裝成政府購買服務(wù)的形式。如不立刻制止，無疑會增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生的可能。，
四、嚴禁地方違規(guī)融資的“三個不得”
（一）不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機構(gòu)融資時，應(yīng)當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定。
融資主體利用政府購買服務(wù)合同進行融資，一般作為項目貸款進行操作，其本質(zhì)就是利用該合同的未來收益，以付款主體即地方政府的信用作為擔保進行融資。實踐中，地方政府還會指定平臺公司或下屬國有企業(yè)對貸款進行擔保。“87號文”強調(diào)了金融機構(gòu)自身的審查義務(wù)。
《預(yù)算法》和《擔保法》都規(guī)定了地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保，中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2017】6號）也從金融機構(gòu)角度強調(diào)了不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。可見文中重申金融機構(gòu)的審查義務(wù)，重申了該擔保和該融資行為的無效性，金融機構(gòu)如不嚴格做好合規(guī)性管理，將自行承擔該融資行為的損失。
（二）不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；
前述“四個嚴禁”中第四條的內(nèi)容是嚴禁通過政府購買服務(wù)獲得融資，此條則是在此范圍之內(nèi)，強調(diào)限制不得為建設(shè)工程變相舉債。兩條的內(nèi)容雖然相似，但道出了實踐中地方政府違規(guī)變相舉債的一般目的，即為建筑工程進行籌資。這甚至也是很多地方政府積極推行PPP的根本原因。在地方政府利用地方債進行工程項目投資的歷史過程中，經(jīng)過了平臺公司舉債模式、BT模式、PPP模式、如今有地方利用政府采購服務(wù)為建筑工程籌資，成為了中央政府監(jiān)管地方債的新戰(zhàn)場。
（三）不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
實踐中，平臺公司或地方政府的債權(quán)人希望通過應(yīng)收賬款等未來收益，通過應(yīng)收賬款質(zhì)押、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓、保理等形式獲得金融機構(gòu)或非金融機構(gòu)的融資款。而此處禁止的就是地方政府幫助企業(yè)虛構(gòu)應(yīng)收賬款，此形式下形成的同樣是以政府信用作為擔保的地方政府或有債務(wù)。
五、文件的發(fā)布與PPP項目的關(guān)系
文件的發(fā)布，重新明確了政府采購服務(wù)的定位。和PPP模式之間，可謂上帝的歸上帝，凱斯的歸凱撒。對于地方債務(wù)的整治與PPP項目推廣的根本目的無外乎以下兩大目標，即政府職能的轉(zhuǎn)變與預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。“87號文件”作為國務(wù)院相關(guān)部門控制地方債風(fēng)險過程中的重要文件，關(guān)上了一扇地方違規(guī)舉債的大門，為更多地方積極推行PPP模式創(chuàng)造了更嚴肅的必要性。
應(yīng)該看到的是，很多地方之所以選擇政府購買服務(wù)模式進行建設(shè)，是因為太多亟待建設(shè)的項目不符合PPP項目的條件，地方政府又沒有足夠的建設(shè)資金，等待省級政府為項目發(fā)行地方債似乎又遙遙無期。可見，在控制地方債的同時，我們也必須在以下幾個方面做好亟待建設(shè)又不符合PPP模式條件項目的出口工作。
（1）對民生及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響重大的項目如不符合PPP模式條件的，或是符合國家經(jīng)濟發(fā)展局勢的重點建設(shè)的地區(qū)，需要建立特殊審批渠道，以突破PPP項目財承比例、物有所值、項目審批條件等限制。
（2）加強PPP運營類項目資產(chǎn)證券化與項目收益?zhèn)耐茝V力度，建立對已產(chǎn)生公共部門穩(wěn)定收益的項目，其收益可以抵充該地區(qū)新增PPP項目財政付費的機制。
（3）對有聯(lián)動效益關(guān)系的項目，比如已建成的污水處理項目，與相關(guān)的擴建污水管道項目，建立已建項目的收益可以抵充新建項目付款的機制，以降低地方財承負擔。
（4）根據(jù)發(fā)改委等八個部門近日發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，建立各行政區(qū)域間，利用各自優(yōu)勢，合作開發(fā)PPP項目的機制。并建立同一行政區(qū)域下，各級行政單位財承的共用機制，改變各地區(qū)間財承利用比例懸殊的現(xiàn)狀。
（5）進一步規(guī)范現(xiàn)有PPP項目，將項目運營和績效管理，而非建設(shè)和投資作為PPP項目的重點。通過嚴肅處罰不規(guī)范的現(xiàn)有項目，淘汰質(zhì)量低劣的PPP項目，將更多資源運用在必要的項目上。
做好地方債務(wù)的管理，防范系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生，既要嚴防新增違規(guī)債務(wù)的產(chǎn)生，更要利用現(xiàn)有體系，通過財政資金及PPP模式為必要的建設(shè)項目提供資金。一方面平衡好中央政府和地方政府、各級地方政府、同級地方政府間財政預(yù)算的平衡，使得需要錢的地方不缺錢。另一方面，靈活運用PPP模式，根據(jù)地方情況和項目情況，為優(yōu)質(zhì)項目提供政策和資金支持，使需要錢的項目能有錢用。只有當?shù)胤秸辉傩枰氡M辦法違規(guī)融資時，地方債問題才得到了真正的解決。
