來源：財稅大觀
43號文之后，地方政府違規(guī)舉債行為屢禁不止的問題已經(jīng)得到了財政部等多個部委的重視，開始多部門聯(lián)合監(jiān)測和跨部門監(jiān)管。
2017年，財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱通知）。
43號文也就是《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，可以說43號文建立了財稅改革這幾年來地方政府債務管理的基本框架。
《通知》中明確要求全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開。
就在2017年的年初，財政部還公布了號稱“史上最嚴格”的對河南、重慶、四川、內(nèi)蒙古自治區(qū)等幾個地區(qū)違規(guī)舉債行為的處罰。
財政部認為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成看來，經(jīng)歷2014年新預算法，2015年債務甄別以后，財政部將債務邊界劃定清除，一部分是政府債務，一部分是企業(yè)債務。但是現(xiàn)在融資平臺轉(zhuǎn)型非常困難，主要是目前經(jīng)濟下行壓力情況下，地方政府有保增長的任務，融資平臺承擔了投資保增長任務，以致于地方政府推動融資平臺轉(zhuǎn)型動力不足，而融資平臺自身轉(zhuǎn)型動力也不足。
“融資平臺和一般國企還有區(qū)別，國資委管理的國企，可以按照正常公司法破產(chǎn)。融資平臺在歷史上形成的過程中，掌管了大量的地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施，雖然法律上界定清楚了，不能給政府融資，發(fā)債屬于企業(yè)債，但是事實上，一旦融資平臺出現(xiàn)問題，提供的服務屬于公共服務，政府不得不去救助，所以財政部對于融資平臺的債務問題非常擔心。在2015年，2016年融資平臺債務在快速增長，財政部在反反復復的強調(diào)融資平臺與政府債務的關(guān)系。工作進展角度不理想，又存在風險。”溫來成表示。
對于中國經(jīng)濟來說，地方債務的處置與金融系統(tǒng)風險休戚相關(guān)。就在此次通知之前的20天銀監(jiān)會發(fā)出的關(guān)于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見中明確要求銀行加強地方政府債務風險管控，切實防范地方政府債務風險。
“因為地方政府債務甄別以前，地方投融資平臺的債務的大多數(shù)都是銀行的債務，兩者之間關(guān)聯(lián)很高，甄別以后，將存量債務變成地方債券，債券還是地方商業(yè)銀行，地方債務的風險也管線到金融風險。最近中央一直在防范金融風險，地方債部分債務屬于銀行影子銀行的一塊，會構(gòu)成風險。”溫來成表示。
地方經(jīng)濟發(fā)展的投資需求、財政部對地方債務的管理、對政府融資舉債的控制之間的矛盾，如何建立一套符合中國目前現(xiàn)實情況的融資的機制擺在了各級政府的面前。
在此次通知中，財政部再一次強調(diào)了，除去地方政府債券，其他一律不準列入地方債務，嚴禁地方政府違規(guī)舉債，但是這次將近年來一直推動發(fā)展的PPP和政府股權(quán)基金列入了應當規(guī)范的范圍。
財政部在去年進行過一次融資平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年下半年，政部《關(guān)于調(diào)查融資平臺公司債務等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》，財政部要求統(tǒng)計對象主要是融資平臺公司以及承擔了類似融資平臺公司只能的國有企業(yè)、實業(yè)單位，范圍主要是2014年以來的債務等有關(guān)數(shù)據(jù)。財政部還要求匯總所有財政支出責任。除政府舉債的傳統(tǒng)渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設(shè)基金等新型工具；時間跨度從2015年延續(xù)到2020年及以后。
或許這次統(tǒng)計，讓財政部對融資平臺的實際情況有了一個更清楚的認識。融資平臺公司轉(zhuǎn)型進展緩慢。許多融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進程；或有債務處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度。
在《通知》中要求各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》要求，抓緊設(shè)立政府性債務管理領(lǐng)導小組，指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防范機制，結(jié)合2016年開展的融資平臺公司債務等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本放的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處理，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為，上述工作應當于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務管理領(lǐng)導小組應當提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。
財政部還要求各省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務管理領(lǐng)導小組辦公室應當匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。
溫來成認為，在2014年43號文之后，地方政府還有一些違規(guī)融資行為，比如地方政府違規(guī)出具擔保函、承諾函、明股實債、用政府購買服務的方式變相融資、對PPP項目的固定收益承諾等。一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔保仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
“2月份財政部對地方政府違規(guī)舉債的處理，是從來沒有過的，特別是在對地方債務甄別之后，一直強調(diào)2015年1月1日甄別之后的融資平臺的一直都屬于企業(yè)債務，盡管地方政府有些不同意見，但是財政部一直在堅持自己的債務邊界，政策界限。特別是對地方債務的管理的方向，是一直在加強，但是投融資平臺的轉(zhuǎn)型，依然進展比較緩慢。”溫來成告訴記者。
《通知》中明確要求進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。
一位地方政府債務管理人士表示，據(jù)他了解，現(xiàn)在不少政府融資平臺負債率高、應急能較弱。比如他所熟知的幾家政府融資平臺資產(chǎn)負債率較高，資產(chǎn)質(zhì)量較差，融資能力已明顯不足。其中一家融資平臺已進入國務院地方政府融資平臺名單，沒有融資能力，另一家融資平是當?shù)貒衅髽I(yè)的子公司，其資產(chǎn)四分之三是政府劃撥的，已發(fā)行企業(yè)債和公司債，發(fā)行總額數(shù)十億億元，企業(yè)資產(chǎn)負債率已達金融機構(gòu)規(guī)定上限，而且其他政府融資平臺存在較多的相互擔保，潛在的風險很大，也直接影響了政府融資。
還有一家融資平臺的資產(chǎn)主要是政府劃撥的行政事業(yè)單位的土地房產(chǎn)及所屬城建開發(fā)公司、市政工程公司等企業(yè)，金融機構(gòu)認可的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)少，公司未實現(xiàn)實體化運作，缺乏現(xiàn)金流和利潤，目前已累計融資數(shù)十億元，下一步再融資將十分困難。
“隨著經(jīng)濟形勢的逐漸復蘇，今后金融政策必將會進一步收緊，政府融資平臺融資難度將逐步加大，還款壓力也隨之增大，有可能出現(xiàn)還款逾期和不良信用記錄，甚至引發(fā)平臺資金鏈斷裂，這就要求地方融資平臺必須具有較強的融資應急能力。”上述債務管理人士表示。
這次需要規(guī)范的不僅僅是融資平臺，連續(xù)多年火爆的PPP和地方政府股權(quán)基金也被要低地方政府規(guī)范。
《通知》要求地方政府應當規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。
財稅大觀獲悉，最近某地方政府設(shè)立8個億的政府引導基金，財政依靠自有資金投入了1.6億，從當?shù)劂y行融資了6.4億。然后已經(jīng)投了兩家企業(yè)，一個借用新能源汽車名頭融資，資金實際到了政府主導的另兩個工業(yè)項目。另一家屬于LED燈，套用戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)概念。
“股份肯定是明的，但是底下如何劃分現(xiàn)在還沒定好。”該地一名政府人士告訴財稅大觀。
而在《通知》中要求地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
這不是財政部第一次為強調(diào)地方政府違規(guī)舉債的問題，為什么財政部多次強調(diào)地方政府不準違規(guī)舉債？為什么問題難以解決？
從43號文到現(xiàn)在已經(jīng)整整三年，在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，為什么地方政府違規(guī)舉債屢禁不止，愈演愈烈。一是中央政府給予地方政府的新增債券額度，不能滿足地方政府投資發(fā)展的需要，所以地方政府在經(jīng)濟下行的時候，為了積極的財政，需要增加投資。其次便是地方政府的政績觀，追去的GDP，財政收入了，考核機制還沒有進行根本性改革，即使財政部門擴大債券的額度，也難以滿足地方政府對政績追求以至于對融資的渴望。
“地方債務管理現(xiàn)在面臨的是地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性與短期融資需求的矛盾。”趙全厚表示。
《中華人民共和國預算法》第三十五條規(guī)定，地方政府舉借債務一律通過發(fā)行地方政府債券方式籌措，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務；除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”、“地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，……，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”、“金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保”。
在新預算法中賦予了地方政府的舉債權(quán)，而財政部又利用43號文對地方政府其他的借債融資進行了圍追堵截，再三強調(diào)除去地方政府債券，其他一律不準列入地方政府債務。
但是財政部門在舉債前門打開的同時，地方政府舉債的后門并沒有完全關(guān)上，“發(fā)改的企業(yè)債、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券，政策性銀行的貸款和專項建設(shè)基金，商業(yè)銀行貸款，各類短期融資、中期票據(jù)等，甚至之前P2P資金都進入了地方政府的融資渠道。”一位地方財政人士告訴財稅大觀，自發(fā)自還額度太低，現(xiàn)在地方政府爭取政府債券資金置換額度及政策性銀行貸款和發(fā)行債券，儲備足夠的資金，確保還本付息，緩解近幾年還款壓力，避免出現(xiàn)政府信用風險。
當自發(fā)自還的債券只能夠用來還本付息的時候，那么對于投資的需求，地方政府就只能另尋他路。
上述財政人士對財稅大觀分析，地方政府舉債的動力還是來源于建設(shè)投資的需求，特別是上級政府對地方政府發(fā)展、投資的考核以及現(xiàn)在財政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動地方政府進行違規(guī)舉債的因素。比如這幾年經(jīng)濟穩(wěn)增長壓力比較大，需要實施積極地財政政策，加大政府投資，自身財力難以滿足投資的需求，自發(fā)自還債券額度太低，而財政部對債務又有限額規(guī)定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。
財稅大觀獲得一份某地政府投融資報告顯示，該地現(xiàn)在僅有幾家政府融資平臺，其中，一家融資平臺已進入銀監(jiān)會名單，失去融資能力。其他幾家政府融資平臺要么負債率偏高，要么規(guī)模太小，再融資都將十分困難。“平臺少，規(guī)模小，一旦金融政策收緊，融資渠道變窄，會直接影響今后的政府融資。”
于是該地方政府準備搭建新型政府融資平臺，一是裝資產(chǎn)、擴規(guī)模。將市政道路、城區(qū)廣場、城鄉(xiāng)道路、園林苗木、廣場綠地、旅游資產(chǎn)等所有盈利性項目及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、有效益的資產(chǎn)，經(jīng)過評估，剝離劃轉(zhuǎn)至新的融資平臺，使新融資平臺的凈資產(chǎn)規(guī)模達到一個很龐大的規(guī)模以上。
其次便是地方政府將部分屬于政府收益劃歸新的融資平臺，做新融資平臺公司的現(xiàn)金流和企業(yè)利潤，這樣利潤每年達到幾千萬元甚至上億元，這樣可以比較容易的通過金融機構(gòu)的信用評估和風險評估，做大做強融資能力。
而《通知》中明確提出地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。
一方面是財政部不斷強調(diào)債務風險，防止發(fā)生系統(tǒng)性風險，另一方面則是地方政府的投資需求，特別是在穩(wěn)增長的當下，如何在投資、穩(wěn)增長的同時建立一套控制地方債務風險的機制迫在眉睫，而財政部與發(fā)改委力推的PPP在發(fā)展三年之后已經(jīng)開始出現(xiàn)不規(guī)范的行為。
財政部在此次《通知》中提出要完善統(tǒng)計統(tǒng)計監(jiān)測機制，還要建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管，并且加強對相關(guān)責任人的管理。
財政部的監(jiān)測機制和跨部門聯(lián)合機制可以解決現(xiàn)在地方舉債主體多元化、用途光飯化，債權(quán)人來源不一的問題，這樣能夠掌握更加完善的債務信息。
《通知》中提出要完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。
《通知》中提出還要求開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。
“財政部負責地方債務的監(jiān)管，更多的是在盡職，對自己本身地方債務管理職責，未來需要進一步提高投資的有效性，吸引社會資本的合作作用，比如規(guī)范化的PPP和政府股權(quán)基金。”趙全厚認為。
《通知》中進一步在明確對地方振幅違規(guī)舉債的的處罰。比如對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負責人責任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任；對中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責任。
